Важнейшее средство обеспечения профессионализма – номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм – стабильность – лояльность.
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляется с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы – социально-правовой защите служащих.
Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает, прежде всего, создание необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством.
В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.
«Чиновничество в демократических странах – сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия – компенсация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора».
В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника, прежде всего, зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т.д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.
К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).
4. Категории государственной службы
Деление государственных должностей на категории «Б» и «В», кроме того, что оно четко отражает различия в характере и объеме государственно-властных полномочий замещающих их государственных служащих, имеет и другое важное значение. Оно используется законодателем для определения понятия государственная служба».
Если раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов[1]. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». В самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер.
Важно, что названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А» (ст. 2). По существу это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти сменяется, а аппарат работает, будто ничего не случилось. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б», от пребывания лиц в должностях категории «А» в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления.
Государственные должности категорий «Б» и «В» включаются в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который утверждается Президентом страны. Все эти должности подразделяются на следующие группы:
* высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
* главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
* ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
* старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
* младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
К данному Реестру приложены перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Специализация предусматривает наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы соответствующего профессионального образования. Специализация устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Гражданам, претендующим на такие должности, необходимо иметь:
а) для высших и главных государственных должностей государственной службы – высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
б) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы – высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
в) для младших государственных должностей государственной службы – среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Во-вторых, для лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, Указом Президента от 30 января 1996 г. в целях обеспечения высокого их профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются в зависимости от группы должностей.
Так, для замещения высших государственных должностей (5-я группа) требуется иметь стаж государственной службы на должностях, отнесенных к главным государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя; для главных государственных должностей (4-я группа) – стаж государственной службы на должностях, отнесенных к ведущим государственным должностям, не менее 3 лет или на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;
для ведущих государственных должностей (3-я группа) – стаж государственной службы на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 2 лет или стаж работы по специальности не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;
для старших государственных должностей (2-я группа) – стаж государственной службы не менее 3 лет или стаж работы по специальности не менее 3 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение.
Для замещения младших государственных должностей (1-я группа) требования к стажу не предъявляются.
Руководители федеральных органов государственной власти и их аппаратов, иных государственных органов и их аппаратов, образованных в соответствии с Конституцией, могут в отдельных случаях оставлять на государственной должности или назначать на такую должность лиц, не имеющих установленного стажа государственной службы, но обладающих профессиональными качествами, необходимыми для исполнения соответствующих должностных обязанностей.
Устанавливаются, в-третьих, требования и к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
5. Государственная служба как публично-правовой институт
Истинная сущность государственной службы заключается в возлагаемой на граждан вечным законом общежития обязанности содействовать органам государственного начала в выполнении ими своего назначения. В истории известны основные две формы службы: форма свободного соглашения и форма повинности[2].
В XIX в. начались поиски и обоснования публично-правового характера государственной службы как средства выведения ее из-под монархического контроля, политического усмотрения и установления для нее непосредственной связи с государством.
Концепция государственной службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики. Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.
Государство есть общее дело народа — этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Ведение государственных дел установлено как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.
Государственная служба — публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов — служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами госвласти) для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов госвласти и управления. Институт функциональных административных служб, имеющий не политический, а юридический характер, призван обеспечивать, гарантировать осуществление государственных задач.
Для более глубокого понимания вопроса соотнесем, сопоставим понятие «государственная служба» с близкими, но не тождественными — «государственное управление», «орган государственной власти», «публичная служба».
Государственное управление как целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие на общество (процессы, отношения) государства, всей совокупности его органов и должностных лиц — сложная система, отражающая и статичную форму управляющего воздействия, в том числе институты власти, управленческую теорию, идеи, заложенные в стратегических целевых программах, законах, иных политических решениях, и процесс, который в свою очередь развивается как политическое воздействие (через процесс принятия политических решений) и как административное воздействие (в процессе исполнения законов и обеспечения исполнения всеми физическими и юридическими лицами). Таким образом, государственное управление обеспечивает политическое развитие страны, демократизацию общества и его жизни. Государственная служба обеспечивает реализацию политических программ, законов. Если госуправление содержательно поглотит госслужбу — это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь административный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение политических руководителей госорганов. Если же госуправление окажется поглощенным госслужбой, произойдет откат к тоталитаризму, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, законов. Функционально-деятельностный подход к государственной службе позволяет характеризовать ее как административно-процессуальную форму госуправления.
Каждый орган госвласти имеет в своей компетенции как функции по реализации госполитики, так и функции госслужбы. Это положение применительно к министерству выглядит следующим образом:
Министерство — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Смысл политических функций — в делегированном законодательстве, т.е. праве издавать нормативно-правовые акты, делегированном министерству в его компетенционной сфере.
Административные функции, иначе функции госслужбы, госадминистративного управления, в том числе административно-распорядительные, функционального регулирования, регламентирования, координации в законоустановленной сфере деятельности, связанные также с правом создавать административные структуры вне и в рамках министерства, а также административно-исполнительные, собственно профессионально-управленческие (разрешительные, организационные, по регулированию, учету, контролю, защите прав — в целом, правоприменения, обеспечения правового и процессуального административного режима). Таким образом, госслужба — это система госорганов (служб, надзоров, агентств и т.д.), исполняющих административные функции по предметам ведения, а также входящие структурно в состав министерств, ведомств подразделения, исполняющие административные функции.
В зависимости от политических целей, Правительство может включать или не включать в состав министерств те или иные административные службы. Стабильность в общественной жизни больше гарантируется именно тем, что каждая функция государства законом закрепляется за конкретной публичной службой в различных разделениях власти и госорганов всех уровней управления. При смене правительств, при роспуске парламента публичные службы, профессионально и непрерывно обеспечивая исполнение конституции, законов, удерживают законопорядок во внутри- и внешнегосударственных отношениях.
Таким, образом, госорганы власти связаны с госслужбой как политическое влияние на администрацию, исполняющую госфункции. Здесь важно уточнить: политика, конечно, должна влиять и контролировать администрирование законов. Проблема в том, чтобы найти «чувство меры» в соотношении политики с администрированием. Ясно одно: именно состав функций, исполняемых в административном порядке, должен иметь соответствующее закрепление в статусе соответствующего рода госслужбы. Это вполне соответствует традициям российского права и управления. Исторически первичными инстанциями исполнения госслужбы были военная, дипломатическая, полицейская и прокурорская.
Профессиональные административные службы в последнее время получают все большее развитие. К примеру, судебная власть создала службу судебных приставов, судебный департамент и другие органы.
Государственная служба и государственные органы. Здесь необходимо отметить, что госслужба — это административный процесс исполнения титульного юридического процесса госоргана, действующего в определенном разделении госвласти. Можно сказать: госслужба является процессуальной формой госоргана (как судопроизводство для суда). Поскольку ни один госорган не исчерпывает собой института государственной власти и государства, а является только первичной ячейкой госаппарата, то конституционно-установленное единство госвласти при ее осуществлении обеспечивается единством административного процесса госслужбы как службы исполнения и обеспечения исполнения власти государства.
В последнее время в российском обществе развернулась дискуссия вокруг конституционной нормы (ст. 5, ч. 3 Конституции РФ) о единстве исполнительной власти. Высказываются мнения о мерах по восстановлению единства и взаимодействию (взаимоответственности) всех уровней вертикали исполнительной власти. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть: единство исполнительной власти обеспечивает единство госслужбы, исполнение и обеспечение исполнения законов, государственное администрирование на основе единых в масштабе всей страны правовых и процессуальных норм — это фундамент единого правового пространства Российской Федерации.
Институт единства исполнительной власти устанавливается в гл. 1 Конституции РФ об основах конституционного строя, что предшествует регуляции ст. 10 о разделении госвласти при ее осуществлении. Думается, факт данной последовательности в конституционном регулировании отражает степень приоритетности установления.
Государственная служба и публичные службы. Понятия соотносятся как целое и его часть. Как ни один госорган не воплощает в себе государство, так и государственная служба формируется как система госорганов — публичных служб наряду с аппаратом органов исполнительной власти, должностных лиц. Публичные службы (миграционная, налоговая, таможенная и пр.) в отличие от органа госвласти не обладают правотворческими полномочиями, т.е. не могут создавать, упразднять или изменять какое-либо право; они обеспечивают порядок и процедуры реализации, контроля, законности и защиты права.
Государственная служба как термин имеет в РФ собирательный характер, обозначая совокупность различных типов (гражданской и военной), различных уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального), различных видов службы.
Содержательную деятельность каждого вида государственной службы определяет его базовая функция.
В обобщенном виде функции единого целостного института госслужбы можно изложить следующим образом.
Основная функция госслужбы — управление в процессе (во времени и пространстве) как служение государству, обществу в целях обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития.
Госслужба — это ведение государственных дел в органах всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Управляя государственными делами во всех разделениях госвласти, государственная служба придает им правовую общность, чем способствует единству госвласти, правовому характеру государства.
Принципы правового государства требуют (и тем определяют функцию госслужбы — исполнение законов) безусловного верховенства Конституции РФ и федерального законодательства над всеми иными отношениями и основаниями в частной и общественной жизни.
Если какой-либо субъект права не исполняет сообразные обстоятельствам его действий нормы законодательства, то вступает в силу другой принцип и реализуется еще одна функция госслужбы — обеспечение исполнения законов.
Госслужба имеет регулятивные функции в отношении порядка и процедур реализации, обеспечения, охраны законности, контроля и защиты права, которые реализуются в практике нормотехнического восполнения правовых пробелов, в администрировании законов.
В целом, фундаментальные функции госслужбы можно определить как правовосстановительные, правоприменительные, правоохранительные. Их осуществление придает праву всеобщий характер.
Функции госслужбы по своему составу практически не изменяются при переходе от одного общественного строя к другому, при смене политического курса и политического руководства. Вот почему налаженный механизм госслужбы, госадминистративного управления — основополагающая закономерность государства и государственности как таковых, это — фундамент государственного дома, фактор стабилизации, прочности при всех социально-политических потрясениях. Это не означает, что госслужба становится отделенной от выработки и реализации собственно государственной политики. Наоборот, политика государства как общенациональная правовая стратегия развития страны становится: 1) защищенной институтом госслужбы от влияния на нее каких-либо партийных, корпоративных, частных интересов и целей; 2) обеспеченной качественным содержанием ее реализации, утверждением верховенства закона над политическими пристрастиями отдельных субъектов политики, политической конъюнктурой. Императивы общенациональной политики обретают форму закона и реализуются в деятельности госслужбы посредством администрирования закона.
Свои ответственные функции государственная служба в полной мере может осуществить лишь при условии, если будет функционировать как правовой институт.
Право госслужбы (этот термин известен конституционному праву ряда западных стран, скажем, ФРГ) — есть публичное право.
Публичное право — совокупное (общее) право суверена — народа на власть, на безусловное исполнение его Конституции, законов, реализацию установленных прав и свобод.
Реализуется публичное право через совокупность юридических норм, гарантирующих всем гражданам естественное право на участие в решениях общих, публичных дел (вопросов) непосредственно (прямые выборы, референдум) либо через избранных представителей (политических выборных должностных лиц), либо доверенных (государственных служащих, административных должностных лиц). Право (закон) исполняет государствообразующую, политика — государствореформирующую, а госслужба — государствоисполняющую роль.
Государственная служба как правовой институт (право госслужбы) имеет три модуса.
• Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении госдел. Это право реализуется нормами международного права, различных отраслей публичного права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т.д.
• Корпоративное (административно-служебное) право как совокупность норм, регулирующих законоустановленный социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Это и право государства на управление госслужбой в целом, реализуемое посредством специального государственного ведомства. Оно реализуется нормами конституционного права, ординарных (тематических) законов о госслужбе.
• Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение замещаемой госадминистративной должности. Это право регламентируется главным образом нормой конституционного права (ст. 32, ч. 1, 4).
Существенно, что госслужба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством административного права. Особенность законодательного регулирования госслужбы выражается в том, что осуществляется юридическое разделение отрасли административного права и законодательства, выделяется особая подотрасль — административно-процессуальное законодательство.
Во французском административном законодательстве существует такой подход: часто закон заканчивается статьей о том, что декретом, принятым госсоветом (высший орган судебной власти в части административного права, административной юстиции) будет определен порядок его применения. И пока такой декрет не издан, закон не может вступить в юридическую силу.
В России административная процессуалистика еще должна состояться как наука и практика и обеспечить развитие и зрелость государственной службы Российской Федерации как публично-правового института.
6. Правовое регулирование системы государственной службы
Указом Президента РФ от 19.11.2002 г. была утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы) (далее — Федеральная программа). Тем самым было официально положено начало поэтапному реформированию государственной службы в стране.
Следует сказать, что реформа государственной службы обусловлена насущной потребностью создания дееспособного государственного аппарата, поскольку он в своем нынешнем состоянии мало пригоден для эффективного решения сложных социально-экономических и политических проблем в различных сферах жизнедеятельности нашего общества. Реформа государственной службы призвана восстановить престиж государства, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти и государственной службе, а также решить ряд других проблем в сфере государственного управления.
Помимо этого своевременность реформы государственной службы в России продиктована необходимостью дать государству четкие социальные ориентиры, обновленную идеологию государственности, а также создать эффективные правовые барьеры на пути разрастания бюрократизма и коррупции в государственном аппарате.
Анализ ожидаемых результатов реализации Федеральной программы позволяет сделать вывод о том, что реформа госслужбы предполагает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер: правовых, организационно-информационных, материально-технических, финансовых, нацеленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих систему государственной службы и ориентирующих на четкую взаимосвязь ее институциональных компонентов с кадровым составом[3].
В связи с этим исходные позиции Федеральной программы определяются необходимостью придать системный характер существующим государственно-служебным отношениям. Но это лишь условия для решения обозначенных задач, которые должны повысить уровень взаимоотношений государства с институтами гражданского общества. В свете этого особые надежды возлагаются обществом именно на реформу госслужбы. Но, как показывает опыт, успех структурных преобразований во многом зависит от того, насколько точно будут определены базовые дефиниции в реформируемой сфере.
Рассмотрим один из последних законов, касающихся реформы государственной службы. В федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» госслужба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; граждан субъектов Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, учреждаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Как мы можем убедиться, новизна данной дефиниции определяется тем, что в качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Тем самым подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов федерации — соответствующий субъект Федерации.
Помимо этого в законе даются определения федеральной государственной службы и ее видов, государственной гражданской службы субъектов Федерации, а также федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации. Относительно последних необходимо особо подчеркнуть, что лейтмотивом всей реформы госслужбы должен быть комплекс мер, связанных с совершенствованием правового статуса государственного служащего. Согласно концепции реформы правовое положение федеральных госслужащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации (в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров — с учетом особенностей вида государственной службы) будут устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной госслужбы разделены на три группы: должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данные дефиниции вводятся в законодательство нашей страны впервые, поэтому возникает необходимость в определении статуса государственной должности, без чего будет невозможно произвести классификацию государственных должностей. Для этого потребуется определить критерии отнесения государственных должностей к должностям госслужбы, а также более четко разграничить понятия и статус государственной должности Российской Федерации и государственной должности государственной службы Российской Федерации.
Помимо вышеуказанного законодательством о государственной службе впервые вводится понятие контракта (служебного контракта), заключаемого при поступлении на государственную службу. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения действия будут устанавливаться федеральными законами о видах государственной службы. Говоря о системе госслужбы нашей страны, необходимо отметить, что, по замыслу разработчиков проекта федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», она подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Организация и правовое регулирование федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации; организация государственной службы субъектов Российской Федерации — в ведении субъектов Российской Федерации, а ее правовое регулирование — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральная государственная служба включает в себя следующие виды государственной службы: федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Такая дифференциация поможет сосредоточить основное внимание на институционально-правовых аспектах госслужбы, что позволит создать основы единой системы государственной службы нашей страны, а также даст возможность проводить реформирование, во-первых, гражданской государственной службы одновременно и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации, а во-вторых, военной службы и правоохранительной службы по различным направлениям.
Анализ федеральной программы по реформированию государственной службы позволяет выявить те задачи, которые предстоит решить в ходе реформы: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере госслужбы в целях оптимизации состава служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда служащих; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение госслужбы; рациональное использование в системе госслужбы современных информационных технологий; внедрение программ подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих; формирование системы управления госслужбой.
Реализация перечисленных задач возможна только на основе их должного правового обеспечения, то есть на основе соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. При составлении таких актов нельзя, на наш взгляд, не учитывать процессуальных аспектов: порядка и этапов реализации правовых актов. В связи с этим подготовка и реализация нормативных правовых актов, обеспечивающих проведение реформы государственной службы, должна быть связана с перечнем мероприятий, предусмотренных Федеральной программой.
Но уже сейчас можно сказать, что в ходе предусмотренных мероприятий предполагается на основе федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» принять пакет федеральных законов о соответствующих видах федеральной государственной службы, которые заменят собой Федеральный закон от 31.07.95 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» В ходе этих мероприятий, как ожидается, будет сокращено число общих норм, единых для всей госслужбы Российской Федерации, но в то же время значительно увеличится число отсылочных и бланкетных норм на акты, регламентирующие преимущественно те или иные процессуальные аспекты государственно-служебных отношений.
С принятием указанных законодательных актов Единый реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, создание которого так и не было завершено, будет заменен сводным реестром государственных служащих Российской Федерации. Он будет состоять из реестра федеральных государственных служащих и реестра государственных гражданских служащих субъектов Федерации. Содержание и порядок ведения реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, будет устанавливаться Президентом РФ.
Вместо квалификационных разрядов госслужащих введены классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. При переводе государственного служащего с одного вида федеральной государственной службы на другой ранее присвоенный классный чин (ранг или звание), а также период пребывания в соответствующем классном чине учитываются при присвоении следующего чина, ранга или звания по новому виду федеральной государственной службы. Соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий будет устанавливаться указом Президента РФ. По замыслу разработчиков концепции реформы государственной службы, это поможет унифицировать государственную службу и тем самым будет способствовать совершенствованию института карьерного продвижения госслужащего.
С введением такого порядка карьера гражданского чиновника может получить более четкие служебные ориентиры. Это важное новшество, поскольку, как показывает исторический и зарубежный опыт, карьера чиновника является важнейшей гарантией стабильности всей системы государственной службы. В ходе реформы государственной гражданской службы, возможно, появится необходимость закрепить в законодательстве о госслужбе модель карьеры служащего с указанием ее этапов и условий прохождения, а также определение правовых механизмов, гарантирующих продвижение по государственной службе.
Реформа госслужбы Российской Федерации помимо прочего предусматривает: обеспечение профессионализма кадров путем создания кадрового резерва и эффективного его использования; развитие профессиональных качеств госслужащих; оценку результатов деятельности служащих в ходе проведения аттестации или квалификационного экзамена; использование современных информационных технологий; применение образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Но все эти мероприятия будут эффективны только при условии обеспечения госслужащим достойной оплаты их труда, в определенной мере стимулирующей их труд и гарантирующей высокую престижность социального положения.
Последний аспект, на который хотелось бы обратить особое внимание, — это вопрос создания системы управления государственной службой Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Создание такого института необходимо для координации деятельности государственных органов, а также для решения различного рода вопросов, связанных с госслужбой. Как известно, такого органа управления в нашей стране не существовало, если не брать в расчет Координационно-консультативный совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Конечно, может получиться так, что формирование эффективной системы управления госслужбой не впишется в обозначенные Федеральной программой сроки, но модель этого строения может и должна быть определена именно в этот период.
Целесообразность создания системы управления госслужбой обусловлена еще и тем, что реформа должна органично сочетаться с реализацией мер, которые могли бы послужить началом поэтапной реформы системы исполнительной власти страны, а также началом создания действенных механизмов подведомственного контроля за реализацией законодательства о государственной службе. Данная система надведомственного контроля за действиями чиновничьего аппарата в какой-то степени поможет пресекать различные нарушения и должностные злоупотребления и тем самым будет способствовать защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, взаимодействующих с аппаратом государственного управления по различным вопросам.
Заключение
В современном административном праве России государственная служба рассматривается в качестве особого института. Основанием для такого подхода являются высокая значимость и относительная самостоятельность госслужбы в системе организации государственной власти, ее наполненность специальными функциями, обеспечивающими доминирование общезначимого интереса в функционировании любого государственного служащего, единство и эффективность службы во всех структурах аппарата государства вне зависимости от ветвей власти, ее органическая связь с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, режима законности в Российской Федерации. Все это изначально позволяет характеризовать государственную службу как некий компонент организации властных структур, который, минуя специфику отдельных органов, охватывает сферу непосредственной реализации их полномочий применительно к должностям государственных служащих. Тем самым организация государственной власти получает завершенность на своем нижнем уровне, что само по себе является весомой гарантией того, что интересы внутреннего функционирования государственных структур не смогут вызвать деформации исходных для них целей и публичных интересов.
При таком подходе государственная служба волей-неволей предстает в качестве явления, суть которого сводится к специфическому и обладающему высокой степенью нормативности в отношении должностей государственной службы порядку осуществления должностных полномочий.
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил
Производимое в стране обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. В своем нынешнем виде они не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности. Все эти факторы накладывают отпечаток на качественный состав служащих, препятствуя привлечению к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых.
Нормативные акты и литература
- Конституция Российской Федерации
- Федеральный Закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»
- Федеральный Закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
- Указ Президента РФ от 03.09.1997 № 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы»
- Административное право Российской Федерации: Учебное пособие / Редкоус В.М.. – М.; Изд-во Моск. гос. ун-та путей сообщения, 2000.
- Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 1995 г.
- Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее // Гражданин и право. – М.; Новая правовая культура, 2002. – № 1. – c.3-15
- Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. № 7. 2003. С. 10-18
- Глазунова Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов. М,: ЮНИТИ, 2002.
10. Гришковец А.А. Организационно-правовые основы обучения кадров государственной службы // Право и образование. – М., 2002. – № 2. – c.19-38
11. Гусев А.В. Правоотношения на государственной службе // Российский юридический журнал. – Екатеринбург; Изд-во Урал. ун-та, 2001. – № 4. – c.35-40
12. Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации / Голубева Е.И.. – М.; Изд-во РАГС, 2000.
13. Костенников М.В., А.В. Куракин Государственной службе Российской Федерации – новую систему и правовое регулирование // Современное право, № 3. 2003. С. 38-40
14. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003.