Конституционное право зарубежных стран

1. Парламент: понятие, структура, компетенция. Взаимоотношения Парламента с исполнительной и судебной властью

Современный парламент — это общегосударственный представи­тельный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Она включает и верховное распоряжение государственной каз­ной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от фор­мы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью.

Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои соци­альные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, образуют вместе с функциями его компетенцию.

В зависимости от того, каков объем конституционной компетен­ции парламента, мы можем выделить три ее вида.

Во многих странах с парламентарной формой правления компе­тенция парламента неограниченная.

В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, огра­ничение может быть абсолютным или относительным.

Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопро­сов, по которым Парламент только и может принимать законы и дру­гие решения.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парла­ментов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответствен­но парламент может действовать только в этих рамках.

Это совокупность полномочий по принятию законов, которая обра­зует главную часть компетенции парламентов и реализация которой занимает в их деятельности наибольшее место. Обращаем внимание на то, что речь в данном случае идет именно о принятии законов, а не об их издании, в котором нередко участвуют и внепарламентские орга­ны, включая прежде всего главу государства.

 Финансовая компетенция

Это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись до­ходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя ука­занное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко прини­маются по специальной процедуре, отличной от процедуры принятия обычных законов.

Обычно в компетенцию парламентов входит и утверждение отче­та правительства об исполнении бюджета. Согласно, например, час­ти первой ст. 90 японской Конституции «заключительный отчет о го­сударственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Ревизионный совет — это парла­ментский контрольно-финансовый орган, который в других странах обычно именуется счетной палатой.

Ратификация и денонсация международных договоров

Ратификация — это окончательное согласие государства на за­ключение договора, выражаемое в установленной форме. Напротив, денонсация — это в установленной форме волеизъявление государ­ства, направленное на расторжение договора. Традиционно полномо­чие ратифицировать и денонсировать международные договоры при­надлежало главе государства. Однако международные договоры с те­чением времени все чаще стали вторгаться в правопорядок государства, обязывая его вносить те или иные изменения в свое внутреннее зако­нодательство. А в последние столетия в мировом сообществе прочно утвердился принцип приоритета международных договоров перед внут­ренними законами. Он проник и в конституции.

Назначение референдумов

Поскольку, посредством референдума во многих странах предусмотрено решение различных вопросов госу­дарственной жизни, включая принятие, изменение и отмену законов (результат народного волеизъявления независимо от его предмета нередко оформляется в виде закона), конституции подчас относят назначение референдума к исключительной или альтернативной ком­петенции парламентов.

Палаты

Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории, даже совсем недавней, известны парламенты с большим числом палат: в югославской Союзной скупщине, действовавшей на основе Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 года в редакции 1968 года, число палат доходило фактически до шести; Конституция Южно-Африканской Республи­ки, вступившая в силу в 1984 году, предусматривала трехпалатный Парламент, палаты которого формировались по расовому принци­пу — Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.

Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя пала­та, членство в которой отвечает более жестким условиям, удержива­ет нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных ре­шений.

Федеративные государства обычно имеют двухпалатный парла­мент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориаль­ным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.). В Америке однопалатные парламенты характерны преимущественно для малых государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.), хотя в некоторых из таких государств парламенты двухпалатные (это главным образом бывшие британские колонии, например, Тринидад и Тобаго, Ямайка). В боль­шинстве стран Тропической Африки парламенты однопалатные, осо­бенно в автократических республиках (Мавритания, Камерун и др.), а роль этих органов чисто декоративная. В Азии также однопалатные парламенты характерны больше для стран с авторитарными и тота­литарными режимами (Индонезия, Китай, Вьетнам), тогда как в стра­нах с либеральными режимами (Индия, Филиппины, Малайзия) парламенты обычно двухпалатные. Впрочем, есть и исключения: од­нопалатные парламенты действуют и в таких отнюдь не отличающих­ся авторитаризмом политического режима странах, как Турция и Израиль.

Нижние или единственные палаты часто именуются Националь­ное собрание или Национальная ассамблея. (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швей­цария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существу­ют, именуются без лишних мудрствований Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо названия субъектов дан­ной федерации, представленных в верхней палате.

 Формирование палат

Единственные или нижние палаты парламентов формируются по­чти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого правила очень немного. Наиболее серьезный пример такого ис­ключения — Всекитайское собрание народных представителей, кото­рое, как отмечалось, избирается собраниями народных представите­лей автономных областей, провинций, городов центрального подчи­нения, а также собраниями представителей военнослужащих.

Что касается порядка формирования верхних палат, то здесь на­блюдается значительное разнообразие. Так, порядок формирования Палаты лордов британского Парламента представляет собой живой анахронизм, пережиток феодализма. Значительная часть палаты — это титулованные особы (пэры), занимающие свои места в палате по на­следству; Королева по представлению Кабинета вправе назначать но­вых пэров и с недавнего времени пэресс, жалуя им соответствующие титулы; меньшая часть — пожизненные пэры и пэрессы, назначаемые Королевой по представлению Кабинета в силу заслуг или в силу занимаемой должности (как, например, упоминав­шиеся судебные лорды либо духовные лорды — высшие иерархи анг­ликанской церкви).

Но Великобритания — это исключение, причем почти что уни­кальное. Другое, хотя и несколько более частое, исключение — на­значение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (нередко по представлению правительства), а иногда и главой правительства; назначение нередко производится на срок.

Очень своеобразен порядок формирования германского Бундес­рата, который хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковым не считается (равно как и Сенат в Польше). Бундесрат состоит из членов правительств германских зе­мель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате.

А правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего его большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные. Избирательные цензы нередко выше, чем при выборах в нижнюю палату.

Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от шта­та), в Польше (по два-три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона). В Ита­лии 315 сенаторов избираются прямыми выборами (как правило, не менее 7 на область), а кроме того Президент может назначить по­жизненными сенаторами 5 граждан, прославивших родину выдаю­щимися достижениями в общественной, научной, художественной и литературной областях, и каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором по праву, если не откажется от этого.

Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны. Нередко они определяются не конституциями, а изби­рательными законами.

Смешанная система выборов сенаторов существует и в Бельгии. Одна часть из них избирается прямыми выборами в провинциях, дру­гая часть избирается провинциальными советами, наконец, третья — назначается избранными сенаторами.

В Австрии члены Федерального совета и их заместители избира­ются ландтагами — парламентами земель. В Намибии члены Нацио­нального совета избираются областными советами. При этом в Авст­рии члены верхней палаты не должны состоять в избравшем их пред­ставительном органе, а в Намибии, наоборот, должны.

Представительство в верхних палатах субъектов федераций или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств орга­низуется на паритетной основе (США, Намибия, Швейцария, Хор­ватия, Югославия, Бразилия) или пропорционально численности населения, обычно с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Италия, Франция, Индия). В то же время, если в США в Сенате (как, впрочем, и в Палате представителей) представ­лено население только штатов, то в Индии, Бразилии в верхние палаты избираются представители населения также федеральных терри­торий.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты чаще всего обновляются полностью, а верхние — нередко по частям, хотя встре­чаются случаи (например, в Бельгии, Италии), когда обе палаты из­бираются на одинаковый срок и обновляются целиком. В США Пала­та представителей избирается, как отмечалось, на два года и обнов­ляется целиком, а Сенат, члены которого избираются на 6 лет, обновляется по третям каждые два года. Во Франции Национальное собрание избирается на пять лет и обновляется полностью, а сена­торы избираются на 9 лет и 1/3 Сената переизбирается каждые три года.

 Роспуск парламентов (палат)

При парламентарных и смешанных формах правления одним из способов разрешения кон­фликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением но­вых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили кон­фликт. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Так, если согласно части первой ст. 88 итальянской Конституции «Президент Республики мо­жет, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то согласно части первой ст. 12 французской Конституции «Пре­зидент Республики может после консультации с Премьер-Министром и председателями собраний объявить о роспуске Национального Собрания». Здесь конституции не ограничивают ус­мотрения президентов, если не считать того, что акты итальянского Президента согласно ст. 89 Конституции должны быть контрассигнованы соответствующими членами Совета министров, а следователь­но, вопрос о роспуске Парламента или палаты решает Правитель­ство, усмотрение которого здесь также не ограничено.

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями.

Двухпалатные системы

Различаются две основные разновидности двухпалатной парла­ментской системы — система слабой верхней палаты и система силь­ной верхней палаты.

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парла­ментского решения, с которым не согласна, но не может воспрепят­ствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Так, Палата лордов британского Парламента может задержать приня­тый Палатой общин билль (законопроект) не более чем на год, а если билль финансовый, то не более чем на месяц (ч. 1 ст. 1 Акта о Парламенте 1911 г., ст. 1 Акта 1949 г. об изменении Акта о Парламенте 1911 г.). Польский Сейм может абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов откло­нить постановление Сената, отклоняющее закон или предлагающее поправку к нему (ч. 3 ст. 121 Конституции).

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Так, из части второй разд. 7 ст. I Конституции США недвусмысленно вытекает, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Кон­гресса. То же следует из положения ст. 70 итальянской Конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими Пала­тами».

Встречаются и смешанные случаи. Так, согласно ст. 45 и 46 фран­цузской Конституции законопроект может без конца ходить между Национальным собранием и Сенатом («челнок», свидетельствующий, что Сенат — сильная верхняя палата), если не вмешается Правитель­ство, по требованию которого окончательное решение принимается Национальным собранием (это не относится к проектам органичес­ких законов, касающихся Сената, по которым согласие Сената необ­ходимо в любом случае). Германский Бундесрат — типичная слабая верхняя палата, однако ст. 81 Основного закона предусматривает слу­чай, когда нужный Федеральному Правительству закон, с которым не согласен Бундестаг, принимается по существу Бундесратом.

В целом можно констатировать тенденцию, формулируемую сле­дующим образом: чем менее демократичен порядок формирования верх­ней палаты, тем она слабее. Опыт США, Великобритании, Италии, Франции это подтверждает. Однако это все же не более, чем тенден­ция. Есть примеры слабых верхних палат, формируемых вполне де­мократично, как, скажем, польский Сенат, члены которого избира­ются непосредственно гражданами, как и сенаторы США или Ита­лии. Обратных примеров — сильных верхних палат, формируемых недостаточно демократично, в развитых странах нам обнаружить не удалось.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера раз­личных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значитель­ны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества.

Правда, необходимо оговориться, что эта тенденция просматри­вается значительно слабее, чем предыдущая: довольно много есть примеров, ее опровергающих. Приведем, однако, подтверждающие.

Другой подобный пример дает Конституция Колумбии. Для того чтобы закон считался принятым Конгрессом, необходимо согласие обеих палат (ст. 165, предложение первое), а если палаты не приходят к согласию, законопроект считается отклоненным (ст. 161, предло­жение второе). Предметы обычной законодательной компетенции Конгресса (а есть еще и специальная) насчитывают 25 позиций, из­ложенных в ст. 150. Что касается специальных полномочий, то их 7 у Сената (ст. 173) и 5 у Палаты представителей (ст. 178). Некоторое пре­обладание Сената, притом не только количественное, здесь также ощущается.

В чрезвычайной обстановке германский законодательный корпус становится однопалатным. Если палаты не могут собраться, то дей­ствует заранее сформированный ими Совместный комитет, о кото­ром мы уже говорили.

Руководство палат

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется предсе­дателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента, как, например, пре­дусмотрено частью второй ст. 141 колумбийской Конституции для совместных заседаний Конгресса: председателем и вице-председате­лем Конгресса являются соответственно председатель Сената и пред­седатель Палаты представителей. В Польше, наоборот, при совмест­ных заседаниях законодательных палат в качестве Национального со­брания председательствует маршал (председатель) Сейма, а замещает его маршал Сената (ч. 1 ст. 114 Конституции). В странах с англосаксон­ской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, име­нуется спикер (буквально: тот, кто говорит, в данном случае — от чьего-то имени). В некоторых других странах также встречаются свое­образные труднопереводимые терминологические обозначения пред­седателей, как, например, тальман шведского Риксдага.            

В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или, единственных палатах, председатели избираются палата­ми после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты). В отли­чие от этого ст. 152 швейцарской Конституции предусматривает из­брание председателей палат и их заместителей только на один год без права немедленного переизбрания.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за преде­лы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин британского Парламента едино­лично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать депута­ты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а в противном случае может лишить их слова, единолично отклоняет пред­ложения о прекращении прений. Он определяет характер законопро­екта (финансовый или обычный, от чего зависит процедура прохож­дения) и сам выбирает комитет, который будет заниматься законо­проектом. Из представленных поправок к законопроекту он отбирает те, которые будут обсуждаться в палате. Он же определяет и способ голосования. Не участвуя в голосованиях, спикер, однако, решает судьбу обсуждаемого вопроса в случаях, когда голоса разделились поровну. Он определяет допустимость депутатского запроса к члену правительства и может прервать эту процедуру. От него зависит при­нятие решения о срочной процедуре обсуждения вопроса в палате. Он также назначает председателей постоянных комитетов палаты и пер­сонал аппарата палаты. Решения спикера окончательны. Поскольку такой его статус может дать большие выгоды той партии, к которой принадлежит спикер, в Великобритании принято, чтобы немедленно по избрании он из своей партии выходил и оставался беспартийным. По прекращении полномочий спикер обычно получает звание пэра Англии и тем самым членство в Палате лордов. Спикер Палаты об­щин имеет трех заместителей, избираемых палатой.

Что касается полномочий председателя Конгресса депутатов, то он осуществляет представительство палаты, обеспечивает нормаль­ный ход ее работы, руководит дебатами, распоряжается о производ­стве платежей, если не делегировал это полномочие. Он исполняет Регламент и следит за его исполнением, толкует его в сомнительных случаях и восполняет в случаях пробелов. Если в последнем случае предлагается принять резолюций, общего характера, то председатель должен поддерживать мнение, за которое выступают бюро и хунта представителей фракций.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не изби­раемые палатами их члены, а другие лица по должности. Например, согласно части четвертой разд. 3 ст. I Конституции США «Вице-президент Соединенных Штатов является Президентом Сена­та, но не имеет голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну». Вице-президенты возглавляют по должности верхние палаты парламентов также в Индии и еще в ряде стран.

В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, которых не следует смешивать с секретарями, со­стоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В дан­ном случае секретари избираются из числа депутатов. Выше мы уже упоминали примеры Германии, Испании, Италии, Франции. Так, Регламент испанского Конгресса депутатов предусматривает, что сек­ретари следят за составлением протоколов пленарных заседаний, за­седаний бюро и хунты представителей фракций и с утверждения пред­седателя заверяют их, а также свидетельства, которые должны выда­вать. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований. В соответствии с распоряжениями председателя они способствуют нормальному ходу работ в палате и выполняют другие функции, поручаемые им предсе­дателем или бюро.

Следует отметить также квесторов, имеющихся в некоторых пар­ламентах и тоже избираемых из числа депутатов.

 Комитеты (комиссии) парламентов и палат

Это в основном вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Классифицировать эти многочисленные и довольно раз­нообразные формирования можно по различным основаниям. Упот­ребление терминов «комитет» или «комиссия» зависит от соответ­ствующей национальной терминосистемы, хотя порой в парламенте могут создаваться и комитеты, и комиссии, которые определенным образом между собой различаются.

Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить посто­янные и временные. Первые создаются на весь период созыва парла­мента (палаты), иногда на период сессии, а вторые — для выполне­ния какой-то определенной задачи, после чего их существование пре­кращается.

Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в рег­ламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В ряде случаев в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию, и система их в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконт­рольна комитетам (комиссиям). В Палате общин британского Парла­мента наряду с такими комитетами создаются и комитеты без уста­новленной предметной компетенции, которые обозначаются литерами А, В, С и т. д. и рассматривают любые переданные им билли.

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) фи­нансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопас­ности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты: мандатно-иммунитетные, регламентные и т. п.

Приведем в качестве примера систему постоянных комиссий па­лат японского Парламента. В каждой палате действуют следующие постоянные комиссии:

1) комиссия по делам Кабинета министров,

2) комиссия по делам местного самоуправления,

3) юридическая комиссия,            

4) комиссия по иностранным делам,

5) финансовая комиссия,         

6) комиссия по вопросам образования,

7) комиссия по социальным вопросам и труду,

8) комиссия по вопросам сельского хозяйства, лесоводства и морского промысла,

9) комиссия по торговле и промышленности,

10) комиссия по транспорту,

11) комиссия по связи,

12) комиссия по строительству,

13) бюджетная комиссия,

14) ревизионная комиссия,

15) комиссия по вопросам парламентской деятельности,

16) дисциплинарная комиссия.

Кроме того, в Палате представителей созданы еще две постоян­ные комиссии: по вопросам науки и техники и по вопросам окружа­ющей среды. Следует отметить при этом, что названия комиссий час­то не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции министер­ства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним отно­сятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изу­чения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

В Великобритании, США и многих других странах, воспринявших в той или иной мере нормы британского парламентского права, встре­чается такая разновидность временных комитетов, как комитеты всей палаты. Это тот же состав палаты, только организованный как коми­тет: председательствует там обычно председатель комитета путей и средств — второе по значению лицо в палате, процедура упрощена. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, но не принимать решения. При обсуждении вопроса о государственных рас­ходах он именуется комитетом по ассигнованиям, когда же обсужда­ются вопросы налогов и других бюджетных поступлений, — комите­том путей и средств.

Во Франции в случае необходимости проведения закрытого засе­дания палата преобразуется в секретный комитет.

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (ко­миссиями) палат образуются также постоянные объединенные комите­ты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комите­та: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати. Временными объеди­ненными комитетами (комиссиями) являются согласительные, хотя такой родовой характеристики зачастую не имеют.

 Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путя­ми, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракций распределяются и дол­жности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, пред­седателей подкомитетов (подкомиссий) и др. В США преимущество получают парламентарии с наибольшим стажем пребывания в соот­ветствующей палате Конгресса.

В интересах обеспечения деятельности комитетов (комиссий) они обычно наделяются рядом прав: они уполномочены требовать инфор­мацию, в которой им не может быть отказано, могут вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д. В советской литературе комитеты (комиссии) часто упрекались в том, что в раз­работке законопроектов они фактически подменяют палаты и ини­циаторов. Но это неизбежно: текст будущего закона, — как правило, документ сложный, его содержание должно быть непротиворечивым само по себе и не должно оказаться в противоречии с другими зако­нами, прежде всего с конституцией. Поэтому совершенно невозмож­но составлять и редактировать его такой огромной коллегией, какую представляет собой палата, насчитывающая сотни членов. Даже в ко­митете (комиссии) не все члены достаточно глубоко вникают в зако­нопроект; реально его составляет и редактирует достаточно узкая груп­па парламентариев, пользующаяся помощью экспертов. Палата же реа­гирует на него обычно через актив фракций.

2. Законодательный процесс: стадии, законодательный процесс, инициатива, комитеты, промульгация законности актов

Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе. Законо­дательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законода­тельным органом — парламентом и главой государства при возмож­ном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референ­дума. Законотворчество — более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности уча­ствуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследователь­ские центры и т. п.).

Законодательная инициатива – это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Круг субъектов права законодательной инициативы различен в раз­ных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива).

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно об­ращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

Обсуждение законопроекта

Это самая объемная стадия законодательного процесса, предпо­лагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Организуется она в разных сочетаниях.

Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Очевидно, этот термин пришел с тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом нет не­обходимости, поскольку текст законопроекта размножается и разда­ется парламентариям заранее, равно как и разного рода материалы к нему. Термин, однако, во многих парламентах сохранился. Таких чте­ний часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обыч­но доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрица­тельные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов — отрицательный, законо­проект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса — положительные, хотя бы и с оговорка­ми, законопроект принимается в первом чтении и подлежит даль­нейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или созда­ют для него специальный комитет (комиссию). Впрочем, иногда ко­митет (комиссия) рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты.

До принятия в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, вклю­чая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников основной идеи законопроекта не устраи­вают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, из­менение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком слу­чае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии об­суждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

Поправки выносятся на обсуждение и голосование председате­лем палаты, который в первую очередь обращается к наиболее ради­кальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем следует поправка, наибо­лее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может затем вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправ­ки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во вто­ром чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакцион­ной отработки.

При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допус­каются, за исключением разве что чисто редакционных. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, в случае, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства го­лосов — абсолютного или квалифицированного. Но если необходи­мое большинство получено, законопроект (или закон — зависит от конституционного определения) считается принятым или одобрен­ным палатой.

В Испании, Швеции допускается в порядке исключения обсужде­ние законопроекта в одном чтении.

Подготовка проекта к каждому чтению (иногда кроме первого) осуществляется, как отмечалось, в комитетах (комиссиях) палаты. Роль их неодинакова в разных странах. В Италии, Испании, Брази­лии, где партийный состав комиссий соответствует партийному со­ставу палаты, комиссии могут даже выносить решение по законопроек­ту вместо палаты, то есть фактически, как отмечалось, законода­тельствовать.

В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). Работа комитета (комиссии) завершается составлением пись­менного доклада. Парламентарии придают важное значение этой про­цедуре.

Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива мо­жет исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. Если предложить прекратить прения может отдельный депутат, то нередко предусматривается возможность краткого обсуждения такого предложения.

Принятие закона

В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения — последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по ста­тьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным. Тайное голосование по законопроекту со­вершенно нелогично и встречается крайне редко; в некоторых стра­нах (например, в Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, ели одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила неред­ко встречаются исключения.

В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законо­проект должен пройти одну и ту же процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней мо­жет быть упрощенной по сравнению с нижней палатой, хотя иногда бывает и такой же.

На случай расхождений между палатами конституции часто пре­дусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами: 1) если палаты в законодательном про­цессе равноправны, закон не принимается; 2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции; 3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой; 4) закон принимается на совместном заседании палат. Встречаются и некоторые промежуточные варианты, кои в конце концов сводятся к одному из вышеперечисленных.

Санкционирование, промульгация и опубликование закона

Эта стадия законодательного процесса (или, если угодно, две или даже три стадии) лишь в Великобритании и тех странах, бывших не­когда британскими колониями, которые восприняли упоминавшую­ся вестминстерскую модель организации высшей власти, осуществ­ляется внутри парламента. Дело в том, что санкционирование, про­мульгация и, опубликование закона — прерогатива, как правило, главы государства, а в указанных странах глава государства, как отмеча­лось, входит в состав парламента наряду с двумя палатами или един­ственной палатой.

В других же странах данная стадия в решающей своей части имеет место вне парламента, хотя парламент подчас и здесь должен дей­ствовать.

Санкционирование закона осуществляется главой государства пу­тем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из времен борьбы между монархами и парламентами и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая его текст. В против­ном случае глава государства отказывался подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон выбрасывался в корзину. Дальнейшее развитие конституционного права в этом вопросе приве­ло к тому, что глава государства утратил право по собственному ус­мотрению отвергать принятый парламентом закон (в Англии послед­ний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), а вето, если и со­хранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях: большинство их говорит только о подписании и/или о промульгации.

В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава государства сообщает парламенту свои возра­жения или замечания по содержанию закона.

Определенный пробел, содержащийся в этих конституционных положениях, привел к появлению практики так называемого кар­манного вето. Выше упоминался принцип дисконтинуитета сессий Конгресса. К концу сессии Конгресс обычно принимает поэтому много законов, чтобы время, затраченное на их рассмотрение на сессии, не пропало даром. Если Президент получил билль меньше чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, он может просто его не подписать, и билль никогда не станет законом, если не пройдет всю процедуру заново на следующей сессии Конгресса. Президент как бы «положил билль в карман» и применил по существу молчаливое абсолютное вето. Практика показала в то же время, что сам Президент может позднее в любое время подписать билль и превратить его тем самым в закон.

Настало время объяснить, и что такое промульгация. «Юридичес­кий энциклопедический словарь» определяет этот термин (от лат. promulgatio — объявление, обнародование) как «официальное про­возглашение закона, принятого парламентом. Означает санкциони­рование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном вестнике». Такое объяснение не вполне соответствует тому употреблению термина, которое имеет место в цитированных конституциях. Там подчас различаются промульгация, санкциониро­вание и опубликование. Польская «Малая энциклопедия права» объяс­няет данный термин, на наш взгляд, более точно, а именно — как «особый акт органа исполнительной власти, обычно главы государ­ства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной вла­сти соблюдать предписания этого акта». Другими словами, это изда­ние специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно актом главы государства — указом, приказом и т.п., текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.

Опубликование же закона — это напечатание его текста в установ­ленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).

Литература

1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие / Чудаков М.Ф.. — Минск; Новое знание, 2001.
2. Овсепян Ж.И. Развитие научных представлений о понятии и сущности конституции // Правоведение. — С.-Пб.; Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2001. — № 5. — c.23-36
3. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Чиркин В.Е.. — М.; Юристъ, 1997.
4. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран: Сравнительное государствоведение / Арановский К.В.. — Владивосток; Изд-во Дальневост. ун-та, 1996.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Мишин А.А., Барабашев А.Г., Богданова Н.А. и др.. — М.; Белые альвы, 1996