Предмет административного права

КУРСОВАЯ РАБОТА ПО ТЕМЕ:

«ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА»

 ПЛАН

Введение…………………………………………………………….……3

1. Сущность административного права ………………………………….4
2. Предмет и метод административного права ………………………….6
3. О предмете и системе административного права……………………11
4. Система административного права ………………………………..…17
5. Функции административного права …………………………….……21

Заключение……………………………………………………………..22

Литература……………………………………………………………..25

Введение

Приступая к изучению любой науки, необходимо уяснить ее предмет, а также метод, с помощью, которого она исследует его.

Наука административного права относится к фундаментальным в системе юридических наук, что обусловлено предметом регулирования отрасли. Исполнительная власть, государственное управление, государ­ственная служба, формы и методы деятельности государственной адми­нистрации, ее организация, административный процесс и административная ответственность — вот далеко не полный перечень вопросов, изучае­мых наукой административного права. И каждый из них важен, интересен, а в практической жизни, в правоохранительной деятельности от грамотно­го, профессионального их разрешения зависит конечный результат — на­дежная охрана и защита интересов граждан, общества, государства.

Выход в свет за последнее время многочисленных учебных и научных изданий по административно-правовой проблематике позволяет чита­телю, интересующемуся вопросами государственно-управленческой дея­тельности, проблемами организации и функционирования исполнительной власти, составить достаточно полное представление о тех вопросах, кото­рые стоят сейчас в данной сфере, и предлагаемых методах и средствах их решения. Изучая соответствующие источники, следует иметь в виду, что:

1) административно-правовое законодательство отличается сложностью, многочисленностью административно-правовых актов различного уров­ня, а также противоречивостью;

2) многие подходы в правовом регулировании управленческих отношений изменились качественно — вместо «жесткого», чисто управляющего воздействия, директивного руководства все чаще используется «мяг­кое» регулирующее воздействие, особенно в сфере хозяйственно-экономической деятельности;                       

3) изменения в политической системе, экономической сфере и социаль­но-культурной жизни общества, федеративном устройстве государства не могли не отразиться на состоянии административного законодатель­ства, необходимости его систематизации. Многими учеными ставятся под сомнение такие казавшиеся ранее незыблемыми положения, как деление отрасли административного, права на Общую и Особенную части; выдвигаются предложения о выделении из административного права от­раслей «Служебное право», «Полицейское право» и т.д.

Учитывая сказанное, автор ставил перед собой цель помочь разо­браться в данных вопросах, уяснить суть ведущихся в науке администра­тивного права дискуссий, показать разнообразие точек зрения на имеющиеся проблемы и пути их решения. Список использованной литературы приводится в конце пособия.

1. Сущность административного права

 Административное право является опорной, базовой, ключевой отрас­лью правовой системы наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права.              

Однако прежде  чем говорить о предмете и методе административного права, необходимо показать его предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права,

Административное право призвано регулировать общественные отноше­ния, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществле­ния государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельно­сти органов исполнительной власти и исполнительных органов местного само­управления является именно государственное, или «публичное» управление.

Такое понимание сущности административного права было общеприня­тым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, са­мым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между лично­стью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечения реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государст­венного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или огра­ничения этих прав и свобод со стороны чиновников государственного аппарата.

 Сущность административного права раскрывается в его целевой на­правленности. Назовем три таких цели.

Во-первых, административное право обеспечивает рамки правовых стан­дартов, внутри которых, должно осуществляться управление государством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленных законом полномочий, это означает недопустимость выхода за их пределы. Во-вторых, административное право должно обеспечить оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых ин­ститутов. Это значит, что хорошее администрирование должно осуществляться экономно, эффективно и рентабельно. Он достижим только при открытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизма подотчет­ности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемых решений. В-третьих, административное право призвано обеспечить законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав и свобод личности в управлении. Органы исполнительной вла­сти и; их должностные лица обладают большой властью в отношении граждан. Получение многих благ, разрешений, льгот и т.п. зависит от администрации. Основная цель здесь, провозглашенная статьей 2 Конституции РФ — государст­во, органы исполнительной власти, должностные лица обязаны обращаться с людьми справедливо, их права, свободы и законные интересы должны уважаться.

Изменения сущности административного права в современных усло­виях связанны прежде со становлением Российской федерации как демократи­ческого федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппи­ровать по ряду направлений.

Изменение, политической системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных пра­вовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопас­ности дорожного движения, «О пожарной безопасности», «О внутренних вой­сках Министерства внутренних дел РФ», отсутствуют идеологические характе­ристики сущности государства, государственно-правовых и общественных ин­ститутов, служившие в прошлых подобных правовых документах фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие

.Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным, об­разом повлиял и на сущность административного права. Возникновения много­образия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны госу­дарства всех ее видов, жесткого государственного регулирования новых эконо­мических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ госу­дарство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло» из эко­номики, предоставив право решать возникшие в экономике новые проблемы рыночным механизмам, к числу которых относится, в частности, конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а отсутствие государственного регулирова­ния породило «дикий» рынок, «дикую» приватизацию и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усили­вать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы (цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д.) в административно-правовую форму, т.е. выбрало путь, по которому идут все развитые государства.

 Сущность административного права раскрывает его предмет. Он пред­ставляет собой систему общественных отношений, регулируемых администра­тивно-правовыми нормами.

Сущность административного права, характеризует его метод, способ регулирующего воздействия на общественные отношения, т.е. отличающийся ря­дом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предпи­саний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами граждан­ско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области собст­венности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и граж­данским правом).

2. Предмет и метод административного права

В последнее время наблюдается заметное оживление интереса к вопро­су о предмете административного права.[1] Участники научной конференции: «Административное право — укрепление государства и динамика социально-экономического развития», организованной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Государственным Уни­верситетом — Высшей школы экономики, в своих «Рекомендациях» (пункт 14) записали: «Продолжает оставаться дискуссионным вопрос о предмете админи­стративного права».[2]                                  

Тем не менее, анализ последних публикаций по этой проблеме свидетель­ствует, что основное внимание в них уделяется в большей мере вопросам, не всегда ориентированным на определение природы и содержания отрасли адми­нистративного права.

Так, по мнению одних авторов (С.Д. Князев) содержательное наполнение административного права обеспечивается не предметом, а методом правового регулирования. Другие (К.С. Вольский), по существу вопрос о предмете регу­лирования административного права, подменили вопросом о структуре адми­нистративного права.

Вопрос о предмете и методе административного права как  отрасли права является основным для определения понятия самой отрасли. Отме­тим прежде всего, что административное право относится к публич­но-правовой сфере. Как отмечается,[3] «…эта отрасль, права, как одна из самых объемных по своему содержанию, поскольку регулирует вопросы организации и деятельности разветвленного аппарата управления, т.е. всех звеньев системы органов исполнительной власти, а также «управ­ленческий разрез» всех сфер экономического и социального развития». На то обстоятельство, что государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного (государственного) и администра­тивного права, обращают внимание ученые, исследующие проблему орга­низации государственного управления [4].

Как известно, вопрос о предмете отрасли права является основным, и от его правильного разрешения зависит место отрасли в системе права, структурно-функциональные характеристики отрасли, ее связь с другими отраслями права.

Обратимся к анализу предмета административного права. То, что административное право следует определять, беря за основу обществен­ные отношения, регулируемые данной отраслью права, вытекает из при­нятых в теории государства и права положений о решающем значении данного критерия в классификации отраслей права, их системном единст­ве и взаимосвязях.

Понимая под предметом правового регулирования как одним из кри­териев подразделения всех правовых норм на отрасли (подотрасли, право­вые институты) общественные отношения, регулируемые правом, класси­ческая аналитическая юриспруденция (или догма права) относит к их при­знакам[5] следующие:    

1. Общественные отношения, которые регулируются нормами права конкретной отрасли, должны отличаться от других групп общественных отношений, составляя в совокупности в силу своего качественного свое­образия единый комплекс.

2. Данный комплекс общественных отношений должен нуждаться в самостоятельном правовом регулировании для достижения задач, кото­рые стоят перед обществом и государством в данный период (на данном отрезке) исторического развития.                            

3. Метод, применяемый государством для правового регулирования данных общественных отношений, должен отличаться определенной спе­цификой. Некоторые авторы указанные признаки именуют принципами сис­темы права, определяя административное право как совокупность норм, регулирующих исполнительно-распорядительную деятельность органов го­сударственного управления.

Вопрос о методах правового регулирований общественных отношений достаточно разработан отечественной юриспруденцией в рамках общей теории права. Наряду с предметом правового регулирования он традици­онно рассматривается в качестве одного из критериев деления права на отрасли, то есть играет важную системообразующую роль в формировании права, его структурировании на отрасли, подотрасли и правовые институты.

В литературе по проблемам административного права, в том числе и учебной, не всегда уделяется внимание методам административ­но-правового регулирования[6], а в некоторых трудах они вообще не ос­вещаются.[7] А ведь уяснение сути методов правового регулирова­ния имеет важное значение, особенно в случаях, когда предмет правового регулирования одной отрасли совпадает (или накладывается) на другой — например, многие отношения в сфере таможенного дела, экологии, зе­мельных отношений и т.д. одновременно регулируются и нормами соответствующих отраслей и нормами административного права.

Приступая к анализу метода административно-правового регулиро­вания, уместно вспомнить общетеоретические положения, относящиеся к данному вопросу. В литературе по общей теории права отмечается, что сам по себе предмет правового регулирования не позволяет провести раз­граничение отраслей права достаточно точно, поскольку общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, не всегда совпадают с таким явлением, как человеческая деятельность, т.е. определенное поведение людей (их коллективов), содержание которого за­ключается в целесообразном изменении и преобразовании окружающей действительности. Осуществляя ту или иную деятельность, человек ста­новится участником нескольких видов общественных отношений — трудо­вых, имущественных, управленческих. Поэтому, если руководствоваться при выделении отраслей права только видом общественных отношений, в которые вступает субъект, то неизбежна путаница, связанная с невоз­можностью локализовать в праве нормы, относящиеся к регулированию конкретного поведения личности. Поэтому необходимо введение допол­нительного критерия — метода правового регулирования. Этот метод оп­ределяется как совокупность приемов, способов регулирования человече­ской деятельности.                     

Можно определить метод правового регулирования (по-иному, по­нимая под ним «…обусловленный предметом правового регулирования способ воздействия права на общественные отношения. А поскольку, пра­во представляет собой правила поведения, то оно воздействует прежде всего на человеческие поступки, а через них — на общественные отноше­ния. Поэтому метод правового регулирования можно определить как способ воздействия на поведение людей — субъектов общественных отношений.

Здесь важно сделать следующее замечание. Метод недопустимо противопоставлять предмету правового регулирования, поскольку он оп­ределяется предметом и является юридическим выражением последнего. Отмечается в общетеоретической литературе и то, что поскольку в реальной жизни существуют конкретные отношения того или иного вида, по­стольку они требуют и конкретного метода правового регулирования, ибо метод правового регулирования вообще есть всего-навсего теоретиче­ская абстракция, как общественные отношения вообще. Некоторыми тео­ретиками права делается вывод о том, что в реальной жизни должно су­ществовать столько методов, сколько существует общественных отноше­ний, подвергающихся юридическому воздействию. Метод права, таким образом, представляет собой юридическое выражение объективных свойств предмета юридического воздействия.

Продолжая характеризовать метод правового регулирования, oтметим его основные признаки:     

 1. Метод правового регулирования характеризуется, прежде всего, порядком установления прав и обязанностей участников регулируемых общественных отношений (из закона, из договора, из акта управления и т.д.).

2. Важным признаком является степень автономности субъектов при возникновении прав и обязанностей; либо нормы права исчерпывающие образом определяют права и обязанности (через установление запретов, позитивных обязываний); либо предоставляют возможность самостоятель­ного выбора субъектом решения об объеме этих прав и обязанностей (че­рез установление, дозволения действовать по усмотрению). Отсюда, оче­видно, и разное правовое положение субъектов, основанное либо на формальном юридическом равенстве, либо на юридическом неравенстве под­чиненности).    

3. Отличительными чертами метода правового регулирования являются и способы защиты установленных прав и обеспечения выполнения юридических обязанностей. Защита может осуществляться либо в судеб­ном, либо в административном порядке, с использованием различных средств — уголовно-, гражданско-, либо административно-правового характера.

Основные методы правового регулирования, как способы воздейст­вия на общественные отношения, известны науке права давно. К ним от­носится: запреты, дозволения, предписания (обязывайся). Анализ данных методов достаточно полно освещен в специальной литературе и сложности для самостоятельного изучения не представляет.

Обратимся к анализу метода административно-правового регулиро­вания. Учеными обращается внимание на то, что эти методы имеют сложную структуру и. основываясь на общетеоретических наработках по соответствующей проблематике, учитывая специфику предмета админи­стративно-правового регулирования, выделяют следующие их элементы:

а) обеспечение за участниками административных, управленческих отношений, являющихся предметом отрасли, возможности приобретать права и обязанности, т.е. определение общего правового состояния субъ­ектов социальных связей;

б) установление условий (событий, действий, иных факторов), приво­дящих в действие механизм административно-правового регулирования;

в) закрепление субъективных прав и юридических обязанностей;

г) определение меры юридического обеспечения поведения участ­ников управленческих отношений.

Раскрывая, далее содержание методов административно-правового регулирования, отметим следующие основные моменты:

Во-первых, метод административно-правового регулирования отли­чает публично-властный, иерархический характер связи участников (субъ­ектов) управленческих отношений. Это общее правило, однако, имеет и исключения — например, связи координации, согласования между двумя (а иногда и более) участниками отношений, например, равнорасположенными органами исполнительной власти, государственными служащими равного уровня. Но эти «горизонтальные» отношения имеют место тогда и постольку, когда и поскольку такой вариант связи установлен, законом либо подзаконным актом, а над субъектами существует вышестоящий в иерархическом отношении орган (властная инстанция), наделенный вла­стно-распорядительными, контрольными, надзорными и. иными функциями в отношении подчиненных ему «по вертикали» субъектов. Более того, как отмечает Д. Н. Бахрах, «…даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязан­ности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, департамента народного образования, областного комитета по управлению имуществом. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, санэпиднадзора, охотинспекции».[8]

Во-вторых, в основе возникновения, изменения и прекращения: административных (управленческих), правоотношений большая роль при­надлежит актам управления (нормативным и индивидуальным). Акт управления, как внешняя форма управленческого решения, представляет такую форму управленческой деятельности, которая имеет ярко выраженный властный характер, издается от имени и по поручению государства компетентным органом исполнительной власти (должностным лицом), об­лечен в соответствующую форму (постановление, указание, приказ, рас­поряжение и т.д.) и направлен на установление, изменение или прекра­щение административных правоотношений. Это односторонне-властное, обязательное для подчиненных субъектов повеление, обеспеченное воз­можностью применения со стороны управляющего мер принуждения, имеющих, как правило, административный либо дисциплинарный харак­тер. Помимо актов управления, являющихся односторонним волеизъявлением, в качестве оснований возникновения правоотношений могут, вы­ступать и различного рода события — достижение возраста, истечение сроков и т.д.                           

В-третьих, нормы права, регулирующие управленческий (админист­ративные) отношения, имеют ярко выраженный императивный характер.

В-четвертых, властные полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц обеспечиваются, как правило, во внесудебном по­рядке с помощью мер дисциплинарного либо административного принуж­дения.                  

Из проведенного анализа следует, что «набор» элементов метода правового регулирования не является уникальным для каждой отрасли права, но их конкретное сочетание, обусловленное предметом правового регулирования, его спецификой, несомненно присуще каждой отрасли права, в том числе и административному.  

3. О предмете и системе административного права

Среди ученых и в обществе в целом явно возрастает интерес к ад­министративному праву. Это определяется как необходимостью раз­работки и внедрения в практику современных методов государ­ственного регулирования экономики, других сфер, так и процессами демократизации общества. Переход страны на новые методы управления, повышение роли в организации управления негосударствен­ных институтов и граждан обусловливают необходимость опреде­ленных трансформаций в понимании предмета и системы этого пра­ва. Традиционные представления о предмете и системе администра­тивного права не только осложняют преподавание студентам новых административно-правовых положений и категорий, но и сдержива­ют назревшие исследования. Видимо, настало время вновь активи­зировать соответствующую научную дискуссию.

В той или иной редакции под предметом административного пра­ва понимаются правоотношения в сфере государственного управле­ния, в сфере деятельности исполнительной власти, а в его систему включаются многие правовые институты, связанные с организацией государственного управления, в том числе — в различных отраслях экономики и хозяйства страны. Жизнь заставляет внести коррективы в подобные традиционные подходы.

Как известно, в Конституции РФ не используется термин «го­сударственное управление». Думается, это связано не только с ос­лаблением вмешательства государства в экономическую деятель­ность, смещением акцента от всеобъемлющего управления к государственному регулированию. Это, видимо, связано также с внедрением в теорию государственного управления принципов управ­ления большими системами, что обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государствен­ными органами.

Дело в том, что государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвлен­ные сети информационных потоков, проходящих и от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Неучет субъектом государственного управления хотя бы части информации, которая по­ступает или должна поступать к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих реше­ний и неэффективности процесса управления.

В зависимости от структуры системы управления существуют раз­личные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам (блокам, ветвям) управления присущи разные информационные каналы. Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифферен­цированной информации, проходящей по всем (или, по крайней мере, большинству) из этих каналов, и ее последующей интеграции.

Этим и обусловливается с точки зрения теории управления це­лесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких, независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей коор­динацией их функционирования. Органы всех ветвей власти и иные государственные органы — субъекты государственного управления в широком понимании этого термина. Каждому из них присущи само­стоятельные, нередко свойственные только ему, специфические мето­ды осуществления управленческой деятельности.

Подобный подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия Конституции РФ, которая, отказавшись от термина «органы государственного уп­равления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако, в админи­стративно-правовой литературе органы государственного управления нередко продолжают традиционно отождествляться с органами, осу­ществляющими лишь исполнительную деятельность.

В таком устоявшемся, привычном, узком терминологическом под­ходе к органам государственного управления, в принципе, нет ниче­го страшного. Ведь государственное управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означа­ет, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке, оказывать управленчес­кое воздействие на огромное количество хозяйствующих, админист­ративно-политических, социально-культурных и иных объектов уп­равления. Осуществление подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей государственно-управленческой деятель­ности, под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Важно лишь понимать, что работой органов исполнительной вла­сти и их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и мно­гообразная государственно-управленческая деятельность. А это, в свою очередь, требует уточнения предмета административного пра­ва, конкретизации регулируемых им управленческих отношений.

Отсутствие определенной логики (особенно это ощущается при работе со студентами) отмечается и в следующем. С одной стороны, в качестве объекта административно-правового регулирования мы рассматриваем всю исполнительную деятельность, осуществляемую на государственном уровне, в муниципальных образованиях, админи­страцией организаций. С другой стороны, определяя предмет админи­стративного права, большинство авторов связывает его с организацией и деятельностью органов исполнительной власти, которые в их кон­ституционном понимании существуют лишь на государственном уровне. Думается, и данное обстоятельство требует уточнения пред­мета административного права.

В последние годы и в исследованиях, и в учебниках по адми­нистративному праву значительно больше, чем прежде, уделяется внимание вопросам, связанным с взаимоотношением исполнитель­ных органов с гражданами, защитой их прав. Представляется, что эти вопросы должны найти свое законное место не только при уточнении системы административного права, но и при определении его предме­та. Говоря об этом, исходим не только из тенденций, обусловленных процессами демократизации общества, не только из анализа зарубеж­ного административного права, в котором отношения между государ­ственными институтами и гражданами нередко ставятся во главу угла. Исходим, прежде всего, из фундаментального положения теории управления о том, что управление, в том числе государственное управ­ление, будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определен­ного взаимодействия. Видимо, и зарубежные ученые-административисты во многом основывают свои концепции на этом положении.

Уже отмечалось, что в систему административного права тра­диционно включается организация государственного управления в отдельных отраслях и сферах хозяйства страны. В последние годы, в связи с появлением различных форм собственности, усилением хо­зяйственной самостоятельности субъектов экономической деятель­ности, и без этого невероятно обширное административное законо­дательство еще больше разрастается. Естественно, что на базе административного права появляются новые отрасли законодатель­ства. Иногда этот процесс воспринимается с пониманием, иногда ревниво, можно даже сказать, болезненно. Конечно, здесь не следует перегибать палку, торопя события и искусственно создавая те или иные отрасли законодательства. Но в целом этот процесс объективен, и, видимо, противодействовать ему бессмысленно. Например, не­сколько лет назад еще шла оживленная дискуссия, является ли тамо­женное законодательство самостоятельной отраслью или это часть всего административного законодательства? Сейчас, кажется, все смирились с существованием данного законодательства, в вузах даже читается курс таможенного права. Таких примеров немало.

Процесс создании на базе административного права новых отрас­лей законодательства требует переосмысления системы адми­нистративного права, в частности, отказа от его деления на общую и особенную части в их традиционном понимании. Такое деление, которое сохраняется во многих учебных программах курса и учебни­ках, на наш взгляд, не соответствует тенденциям времени. Подав­ляющее большинство методов государственного регулирования, в частности, установление различных административных режимов; формы юридической легализации, такие, например, как государст­венная регистрация, лицензирование, сертификация; различные ви­ды государственного контроля и надзора и многое другое, имеют общий характер и реализуются практически во всех отраслях и сфе­рах управления.

В то же время многие положения особенной части административ­ного права с успехом и интересом изучаются студентами в других учебных курсах, например, в курсе уже упомянутого таможенного права. Появились учебники по различным новым отраслям права и законодательства, излагающие соответствующие вопросы глубже и полнее, чем они изучаются в административном праве. Кстати, про­цесс этот двухсторонний: анализ эффективности восприятия студен­тами тех или иных отраслей законодательства в курсе административ­ного права и при изучении других учебных дисциплин позволяет уточнить предмет и систему административного права.

Однако отказ от деления административного права на общую и особенную части в их традиционном понимании не следует рассмат­ривать как отрицание институтов административного права, имею­щих особенности и специфику правового регулирования. Более того, в ряде случаев такие составные элементы всей системы администра­тивного права, во многом отличные от иных его институтов, нередко отражают наиболее важные, общие проблемы административно-пра­вового регулирования общественных отношений, позволяют комплексно осмыслить проблемы функционирования всей системы испол­нительной власти. В свою очередь, развитие таких правовых институ­тов немыслимо вне системы административного права.

Таким особенным институтом является, в частности, институт ад­министративной ответственности. Видимо, пришло время отказаться от высказывавшихся ранее суждений о том, что общественные отно­шения, связанные с его реализацией, не являются админи­стративными правоотношениями в их традиционном понимании. Думается, что подобные суждения были навеяны мыслями о при­оритетности института административной ответственности среди других административно-правовых институтов. В условиях, когда этот институт фактически не был связан с механизмом управления эко­номическими процессами и в своем развитии значительно опережал развитие административного права в целом, а производство по делам об административных правонарушениях, по сути дела, было един­ственным реально существующим видом административного процес­са, такие суждения были во многом объяснимы.

Однако в последние годы явно смещается акцент в понимании ад­министративной ответственности и ее роли в государственном управ­лении. Во многом это связано с развитием института админи­стративной ответственности юридических лиц.

Ведь административные правонарушения — это не только и не столько правонарушения мелких хулиганов и пьяниц, но и правона­рушения в области: охраны окружающей природной среды и приро­допользования; промышленности, строительства и энергетики; свя­зи и информации; предпринимательской деятельности; финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; таможенного дела; нарушения антимонопольного законодательства; нарушения законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Феде­рации и др. Все эти нарушения допускаются в основном в про­цессе экономической, организационно-хозяйственной деятельности субъектов административных правоотношений.

Санкции, предусмотренные за совершение юридическими лицами административных правонарушений, достаточно велики. Кроме того, административный штраф за ряд правонарушений исчисляется, исхо­дя из стоимости предмета, явившегося непосредственным объектом административного правонарушения, или суммы неуплаченных нало­гов и сборов. В подобных случаях суммы административного штра­фа, налагаемого на юридических лиц, могут составлять баснословные размеры. Помимо штрафных санкций, за целый ряд правонарушений юридических лиц проектом Кодекса в качестве дополнительного ад­министративного взыскания предусмотрена конфискация орудий совершения административного правонарушения или его непосред­ственного объекта. Конфискованы, например, могут быть: производ­ственное оборудование, сырье, полуфабрикаты, иные предметы.

Административная ответственность юридических лиц в силу зна­чимости для них применяемых санкций становится мощным рычагом государственного регулирования экономики. В этой связи без реали­зации института административной ответственности не только будет невозможно осуществление эффективного административно-право­вого регулирования, но и сам этот институт не в состоянии со­вершенствоваться вне системы административного права.

Представляется, что формируемое в соответствии с требованиями ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство может рассматриваться как одна из подсистем особенной части ад­министративного права. При этом полагаем целесообразным дела об административных правонарушениях рассматривать в качестве со­ставного элемента общего понятия административного дела, а про­изводство по делам об административных правонарушениях — как один из видов административного судопроизводства. Не можем согласиться с положениями проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Фе­дерации», не включающими рассмотрение дел об административных правонарушениях в компетенцию таких судов.

Нам видятся три аргумента необходимости включения рас­смотрения хотя бы определенной части дел об административных правонарушениях в компетенцию будущих федеральных админист­ративных судов.

Во-первых, одной из главных идей создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов является необходимость специализации судов. Действительно, большинство дел, отнесенных проектом Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» к административным делам, достаточно специфичны. Между тем, многие административные правонарушения, особенно совершаемые юридическими лицами, также достаточно специфичны. В большин­стве случаев лица, их рассматривающие, должны обладать знаниями в узких областях административного законодательства.

Во-вторых, судьи районных судов призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных пра­вонарушениях, причем на постановления, принятые не только ми­ровыми судьями, но и всеми остальными субъектами администра­тивной юрисдикции. Последние, являясь должностными лицами специализированных органов исполнительной власти, обладают та­кими знаниями соответствующих норм административного законо­дательства, которыми сам судья в большинстве случаев не обладает. Жалобы на постановления по делам об административных правона­рушениях, вынесенные судьями районных судов, в свою очередь рас­сматривают судьи вышестоящих судов общей юрисдикции, которые также вряд ли в необходимой степени обладают знаниями обширного административного законодательства.

В этой связи представляется необходимым рассмотрение судебных жалоб на постановления по делам об административных правонару­шениях также сделать предметом исключительной компетенции фе­деральных административных судов.

И, наконец, в-третьих. И это, видимо, главный аргумент необ­ходимости включения рассмотрения определенной части дел об ад­министративных правонарушениях в компетенцию административ­ных судов. Оспаривание гражданами и другими субъектами решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и рас­смотрение претензий надзорных и иных государственных органов к гражданам и юридическим лицам в связи с совершенными ими адми­нистративными правонарушениями (т. е. в большинстве случаев — на­рушениями решений государственных органов) являются двумя сторонами одной медали. И там, и там для обеспечения состязательности сторон, и на этой основе — полного, всестороннего и объективного выяснения обстоятельств дела, должен реализовываться один и тот же механизм единого административного судопроизводства. В против­ном случае стороны будут явно не в равных условиях.

Думается, что невключение дел об административных право­нарушениях в компетенцию административных судов не на пользу ни институту административной ответственности, ни зарождающемуся административному судопроизводству, ни единству системы админи­стративного права в целом. Напротив, административное су­допроизводство в полном его объеме должно явиться одной из важ­нейших составных частей административного права, во многом цементирующей всю его систему.

4. Система административного права

Под системой права понимается объективно обусловленное системой общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в объединении и расположении нормативного материала в определенной по­следовательности.[1]

В юриспруденции в системе права традиционно выделяются такие элементы, выступающие как подсистемы, как отрасли, подотрасли права, а также правовые институты. Первичным элементом, «клеточкой» системы права, является норма права.

В настоящее время в теории административного права сложились следующие подходы к исследованию его системы.

Признание в качестве предмета правового регулирования круга об­щественных отношений, складывающихся в сфере организации и функ­ционирования исполнительной власти, по мнению большинства ученых, позволяет выделить в отрасли две крупные части — Общую и Особенную, выступающие в системе административного права в качестве структурных блоков (элементов). Общая часть содержит нормы и институты, закреп­ляющие основы организации и деятельности органов исполнительной власти, правовое положение (статус) граждан в регулируемой сфере, ста­тус государственных служащих, формы и методы управленческой дея­тельности, административной ответственности и т.п.  Особенная часть включает, в себя нормы, закрепляющие основы государственного управ­ления (организации, регулирования, координации, контроля) в отраслях и сферах управления — материального производства, экономики, социально-культурного строительства, административно-политической деятельности и т.д. Указанная структура отрасли признается такими учеными, как Ю.М. Козлов, Д.И. Бахрах, Д.М. Овсянко, А.Б. Агапов и др.

Вместе с общепризнанным структурированием административного права на Общую и Особенную части в последних публикациях высказы­ваются и иные мнения о структуре данной отрасли.

Так, К.С. Бельский полагает, что «…круг общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, ши­рок, многообразен, полифоничен. Он не ограничивается сферой государ­ственно-управленческих отношений, но охватывает еще два вида общест­венных отношений — полицейские отношения и отношения в области ад­министративной юстиции»[2].

Автор полагает, что полицейские отношения являются «обратными» по отношению к государственно-управленческим, которые, по мнению ав­тора, возникают в государственно-аппаратной, или «внутренней среде». Представляется, что это не так, поскольку государственно-управленческая деятельность носит ярко выраженный публичный характер, а в собственно управленческом, так называемом узком смысле, представляет собой вла­стное, организующее воздействие на различные объекты — общности людей, процессы, граждан. Субъектный анализ государственно-управлен­ческой деятельности, осуществляемой органами (системой) специально созданных, самостоятельных, в правовом государстве органов исполни­тельной власти, наглядно подтверждает именно «внешний» характер го­сударственного управления.[3]

Под полицейскими отношениями, вводимыми К.С. Бельским в пред­мет правового регулирования, предлагается понимать «…общественные отношения в сфере общественного порядка, в которых принимают, участие органы охраны и граждане. Эти отношения касаются массового обслужи­вания населения органами охраны общественного порядка и вместе с тем оказания помощи конкретным гражданам в реализации их прав и свобод».[4] Следует заметить, что данные отношения никогда не исключались из предмета административно-правового регулирования, но введение их в качестве самостоятельной подотрасли, думается, требует дальнейшей разработки.

 К.С. Бельский в качестве критерия систематизации админист­ративного права предлагает рассматривать функции исполнительной вла­сти, прямо указывая на то, что правильное обозначение этих функций соз­дает определенные возможности для «переоценки ценностей» в науке административного права и для поворота в сторону более объективного определения его предмета, а также построения его системы. К ос­новным функциям относятся такие виды государственной деятельности, как управление (администрация), полиция и юстиция. Деление админист­ративного права на две части — Общую и Особенную, являет умозрительную конструкцию, не соответствующую структуре ад­министративного права, поскольку, признавая предмет правового регули­рования в качестве самого важного классификационного инструмента при построении системы отрасли, разделения ее на подотрасли, институты, следует признать, что именно этот критерий и позволяет разграничить нормы административного права на три указанные подотрасли.[5]

Подвергает сомнению, целесообразность устоявшегося взгляда на структурирование административного права на Общую и Особенную части и Ю. А. Тихомиров. Он указывает, что, во-первых, изменилось содержа­ние административного права, которое ныне регулирует не только собст­венно управленческие отношения. Это связано с тем, что в отраслях и сферах сильнее, чем прежде, развиваются гражданско-правовые средст­ва, а также начала саморегуляции. Многие сферы и отрасли превраща­ются в самостоятельные отрасли законодательства, а затем и права (финансовое, налоговое, земельное, экологическое, социальное, и т.д.). Во-вторых, в силу слабой структурированности административное право фактически не имело подотраслей — в Общей части их и на было, а в Особенной — присутствовали институты, построенною сообразно отрас­левому делению — не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификация отраслей и сфер на­родного хозяйства). В результате отрасль права оказалась нечетко струк­турированной и плохо системно-упорядоченной.

 При построении системы административного права автор предлагает руководствоваться достижением таких целей, как «…обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулирова­ния общественных отношений с помощью, функциональных режимов, га­рантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной ох­ране публичных интересов и общественного порядка».[6]

Таким образом, в настоящее время в науке административного пра­ва нет единого подхода к определению предмета, системы и структуры административного права. Приведенные выше позиции можно условно разделить на три группы.               

А. Традиционная признает деление отрасли административного права на две части — Общую и Особенную. Учитывая это, в учебниках по административному праву соответствующие курсы так и излагаются (Д. Н.Бахрах, Д. М.Овсянко, А.П. Коренев, А.Б. Агапов).    

Б. Промежуточная позиция заключается в том; что, признавая со­храняющееся деление отрасли на две указанные части, авторы отмечают ее известную модернизацию, имеющую перспективное значение. Предлагается, в частности, бывшую Общую часть именовать «Сущность и основ­ные институты административного права», а Особенную — «Администра­тивно-правовая организация управления» (в сферах и отраслях управле­ния). Административно-процессуальное право, являющееся, по мнению авторов (А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов), самостоятель­ным правовым институтом, еще не достигло уровня правового регулиро­вания, позволяющего выделить его в самостоятельную часть[7].

В. Нетрадиционная (новаторская), как антипод традиционной, рас­сматривает систему административного права с выделением в ней подот­раслей, получавших адекватную нормативно-правовую регламентацию. Таких подотраслей может быть 3 (К. С. Вольский, Ю. А. Тихомиров).

Итак, предложенный читателю анализ основных положений о систе­ме, предмете и структуре, административного права позволяет сделать следующие основные выводы:

1. В качестве предмета отрасли административного права выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Государственно-управленческая деятельность (в узком смысле) реализуется исполнительной ветвью государственной, власти че­рез систему специально создаваемых для этой цели органов. Таким об­разом, предмет административного права есть определенный, юридиче­ски однородный круг общественных отношений.

2. В соответствии с объективно имеющимся многообразием и много­численностью указанных отношений, предопределенных самой природой государственно-управленческой деятельности, проявлением самой сущ­ности публичной власти, предмет, административного права отличается сложной системной характеристикой, что внешне выражается в наличии огромного, разветвленного, сложного массива нормативно-правовых ак­тов.

3. Признание системного характера административного права как крупной подсистемы российского права в целом позволяет по-новому по­дойти к проблеме его структурированности в современных условиях. В силу объективных и субъективных причин отрасль утратила традиционное разделение на Общую и Особенную части, ее структура становится все более сложной, а зарождение, развитие новых отношений и их правовое регулирование позволяют сделать достаточно достоверный вывод о том, что происходит оформление в системе административного права новых подотраслей, а также приобретение качеств правовых институтов некото­рыми ранее разрозненными массивами правовых норм.

И несколько, принципиальных замечаний, относящихся к предметной сфере регулирования административного права. Они касаются сферы го­сударственно-управленческой деятельности, и их следует учитывать при характеристике отрасли.

Во-первых, роль публичной, власти вообще и государствен­но-управленческой деятельности в частности в современном российском обществе не уменьшается и не возрастает, а изменяется качественно. Речь идет, прежде всего, об изменении характера, методов воздействия со стороны государства и его администрации, происходит переориентации от «жесткого», собственно управляющего, императивного управления к «мягкому», регулирующему, а в некоторых случаях, по отношению к отдельным элементам общественной системы — к косвенному воздействию через налоговую политику, сертификационные меры, лицензирование, введение уведомительного порядка осуществления некоторых видов деятельности и т.п. с учетом процессов саморегуляции и самоорганизации.

Во-вторых, за государством как организацией публичной власти в сфере административно-правового регулирования и управляющего воз­действия в лице соответствующих органов исполнительной власти оста­ются такие функции, как обеспечение национальной безопасности, охрана правопорядка и борьба с преступностью, управление объектами федеральной собственности, контроль за деятельностью естественных монополий и др. Более того, такая функция, как обеспечение прав и свобод граждан, их надежная охрана и защита, нуждается в более широком и де­тальном регулировании, особенно с точки зрения разработки процессу­альных механизмов.

5. Функции административного права

Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы.[8]

С учетом основной структуры Общего административного права (т. е. организация и функционирование государственного управления, процесс управления (управленческий процесс), различные формы управленческих действий, судебная защита прав и свобод человека, административно-юрисдикционный процесс) можно выделить две функции административного права: регулятивную и охранительную.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется не только в сфере установления материально-правовых отношений, но и в области процессуального регулирования отношений, возникающих по поводу управления и его главнейших элементов. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды государственных должностей, права и основные обязанности государственных (муниципальных) служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных (муниципальных) служащих и т. д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т. д. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной муниципальной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного муниципального служащего, увольнения с государственной муниципальной службы.

В административно-правовой литературе выделяются и другие функции. Например, Ю. А. Тихомиров считает, что в современных условиях административное право призвано выполнять следующие функции: 1) организация и осуществление государственного управления; 2) государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4) самореализация прав граждан в сфере государственного управления.[9] По нашему мнению, если под функциями административного права понимать основные направления административно-правового воздействия на управленческие отношения, указанные положения в большей мере относятся к важнейшим задачам административного права, а некоторые из них являются функциями самого государственного управления (например, государственное регулирование). Таким образом, они подпадают под уже упомянутые две функции административного права — регулятивную и охранительную.

Заключение

Административное право представляет собой самостоятельную право­вую отрасль, объектом которой является аналитическое исследование об­щественных отношений в сфере деятельности исполнительной власти.

В возникновении административно-правовых отношений решающее значение имеют субъекты отношений — юридические и физические лица, наделенные необходимым объемом властных полномочий. Обществен­ные отношения могут возникать по инициативе участников (субъектов), при этом один из субъектов вправе осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность без согласия другого участника правоот­ношения.

Субъектами административно-правовых отношений являются главы государств Российской Федерации и республик в ее составе, а также органы единой системы федеральной исполнительной власти: Правительство, высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации, главы адми­нистраций субъектов Федерации, подведомственные Правительству и Президенту федеральные министерства и ведомства и их территориальные органы в субъектах Федерации.

Публично-правовыми участниками административно-правовых отноше­ний являются также Российская Федерация, субъекты в ее составе, а также муниципальные образования, представленные исполнительно-распоряди­тельными органами и их должностными лицами.

Как правило, стороной, инициирующей возникновение административ­но-правового отношения, являются указанные государственные органы в лице уполномоченных должностных лиц. Во взаимоотношениях таких ор­ганов с любыми юридическими и физическими лицами публичного или частного права выявляется и другая большая группа субъектов администра­тивно-правовых отношений, а именно граждане, должностные лица госу­дарственных и негосударственных предприятий и организаций либо сами эти предприятия и организации.

Общественные отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, представляют собой объект администра­тивно-правовых отношений.

Административное право как правовая отрасль тесно связано с админи­стративно-правовой наукой.

Наука административного права представляет собой сферу человече­ской деятельности, предназначением которой является исследование и тео­ретическое обоснование соответствующих правовых институтов, исполни­тельной власти, государственной службы, административной ответственно­сти и др.

В административном праве, так же как и в иных правовых отраслях, используются во многом схожие методы научного познания. Наибольшее распространение получил метод сравнительно-правовых исследований, позволяющий выявить особенности и закономерности развития тех или иных правовых институтов на примере различных национальных систем законодательства.

Метод историко-правовых исследований также является одним из веду­щих методов всех юридических наук. Применительно к административному праву он используется в случаях определения закономерностей развития различных институтов исполнительной власти в исторической ретроспек­тиве; выявления субъективных и объективных факторов государственного управления на примере различных исторических периодов становления и развития исполнительной власти в целях прикладного использования полу­ченных результатов в научной и практической (например, законопроектной) деятельности.

Применение исторического метода дополняет и обогащает сравнитель­но-правовые исследования.

Сторонники прагматического метода научного познания (от греч. pragma — дело, действие) отстаивают необходимость пересмотра абстракт­ных умозрительных постулатов административно-правовой науки, не опо­средствованных практикой, т. е. системой действующего федерального права. По мнению его приверженцев, цель научного познания должна заключаться в сугубо прикладном использовании результатов исследований.

Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части.

Общая часть объединяет правовые нормы, регламентирующие статус и компетенцию органов исполнительной власти, правовое положение юриди­ческих и физических лиц в сфере исполнительно-распорядительной дея­тельности, методы осуществления исполнительной власти. К Общей части относятся также процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность, порядок применения административных взысканий, про­цедуру разрешения разногласий между органами исполнительной власти, административно-правовой порядок взаимоотношений федеральных мини­стерств и ведомств и их территориальных органов с органами государст­венной власти субъектов Федерации.

Особенная часть включает нормы, регулирующие деятельность мини­стерств, ведомств, иных органов единой системы федеральной исполни­тельной власти в отраслях и сферах управления.

Литература

1. Килясханов И.Ш. Предмет административного права и актуальные проблемы структурного построения курса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник тезисов статей. — М.; Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2003. — с.9-12
2. Кисляханов И.Ш. К вопросу о предмете и структуре курса административного права России // Юридическое образование и наука. 2003. — № 2. — с.12-13
3. Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. — Екатеринбург; Изд-во Урал. ун-та, 2003. — с.6-27
4. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права.// Государ­ство и право, 1997, № 11, с. 14-21
5. Бунякин Н.Е. Концепция становления и разви­тия административного права в России. Тамбов 2002.
6. Общая теория административно-правового спора: Монография / Лупарев Е.Б., Старилов Ю.Н.. — Воронеж; Изд-во Воронеж. ун-та, 2003. — 248 с.
7. Вишняков В.Г. К вопросу о предмете административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). — М.; ВНИИСЗ, 2002. — с.49-57
8. Административное право Российской Федерации: Учебник / Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. — 3-е изд., испр. и доп.. — М.; Зерцало-М, 2001.
9. Князев С.Д. О новых подходах к предмету и системе современного российского административного права // Качество юридического образования — на уровень требований XXI века: Межрегиональная научно-методическая конференция 24 октября 2000 года. — Владивосток; Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. — с.72-79

10.  Учебник административного права / Агапов А.Б.. — М.; Городец, 1999.

11.  Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.