Источники административного права

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1.  Источники административного права. Их виды

1.3. Система источников административного права

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

2. 3. Акты Правительства

2. 4. Ведомственные акты

2. 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

2. 7. Локальные акты

Заключение

Библиография

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1.  Источники норм административного права. Их виды

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

1. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
2. Акты Президента Российской Федерации;

III.  Акты государственной администрации;

IV.  Акты муниципальных органов;

V.    Публичные договоры;

VI.   Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I.  В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации:

а)  Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы;

г) декларации, положения, акты об амнистии палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б)  законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации — это:

а)   указы Президента;

б)   распоряжения Президента.

III.  Третья группа – акты государственной администрации -самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1.  Административные акты федеральных органов и организаций:

а)   постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д)   акты Банка России.

2.  Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б)  постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров[1].

1.  Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 70 договоров Российской Федерации с ее субъектами.

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI.   Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти. VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

1.3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов…». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП[2].

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

•   повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

•   принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

• усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

• устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные – о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается только органом законодательной власти или принимается путем референдума – народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон – закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс – закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства – закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы, основные начала – закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях – законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти[3]. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 – о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 – награждений, 8 – формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить. За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти – бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы[4].

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти.

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

В указах содержатся нормы-цели, нормативно регулирующие положения, задания, поручения, конкретные предписания. Соотношение этих элементов в указах, естественно, бывает неодинаковым.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября – декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации – указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы. Правда, отступления от него бывают, и это требует дополнительных мер по их преодолению.

Как уже отмечалось, распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это – оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне. Тем не менее абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их четкого различения.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты президентов республик и глав администраций краев, областей, городов федерального значения были приостановлены по этим основаниям. Чрезмерное расширение сфер действия президентских актов ведет нередко к сужению объема правотворчества исполнительных органов, излишним образом «связывает» акты правительственных и ведомственных органов – тут явно нарушается мера вхождения в другую сферу Подзаконных актов.

Еще одна иллюстрация. Пункт 3 ст. 115 Конституции РФ предоставляет Президенту право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет важное значение. Создаются условия и гарантии проведения информационно-аналитической работы, согласования проектов актов и повышения их уровня. Указанные задачи решаются с помощью процедур, введенных специальными актами Президента.

В палатах Федерального Собрания официальные представители Президента РФ выражают его позицию при рассмотрении проектов законов, законодательных предложений, обращений, представляемых на ратификацию (денонсацию) договоров и соглашений, законов, возвращенных на повторное рассмотрение.

2.3. Акты Правительства

Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих «пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне управления, занимают важнейшее место в системе источников административного права. Рассмотрим подробно акты федерального Правительства.

Можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов: а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта, г) общеобязательность действия на всей территории РФ; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения – ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Но объем и характер закрепления признаков правительственных актов менялись. Так, в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. было использовано понятие «решение». Решение, носящее нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное или общее значение, издается в форме постановлений. Подписывается Председателем и Управляющим Делами Правительства. Публикуются в Сборнике Постановлений Правительства, а при необходимости доводятся до всеобщего сведения. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Подписываются Председателем Правительства.

В Законе РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) были закреплены основные характеристики постановлений и распоряжений Правительства. Это – «привязка» их только к данному органу как субъекту принятия и проверки исполнения; обязательность к исполнению на всей территории страны; различение постановлений и распоряжений по критерию нормативности или важного значения – для постановлений, по оперативным и другим текущим вопросам – для распоряжений, по порядку их подписания; вступление актов в силу и контроль за их исполнением; основания отмены актов Президентом; порядок опубликования правительственных актов.

В ст. 115 Конституции РФ установлены следующие свойства постановлений и распоряжений федерального Правительства: а) «привязка» их к своему субъекту – Правительству; б) обеспечение их исполнения; в) обязательность к исполнению в РФ; г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам. В п. «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Конституции нормативных актов Правительства. Надо полагать, имеются в виду правительственные постановления.

В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», одобренном палатами Федерального Собрания, более подробно урегулированы вопросы, связанные с постановлениями и распоряжениями, которые различаются по вышеназванным критериям. Но подписание постановлений и распоряжений отнесено только к ведению одного Председателя Правительства, который согласно ст. 113 Конституции определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Введено – по образцу зарубежных правительств – контрассигнование актов Правительства соответствующим министром или иным руководителем федерального органа.

Принципиальное значение имеет определение юридической силы актов Правительства в соотношении с законами и указами. Напомним, что ст. 115 Конституции России гласит: на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Отрадно отметить, что в законе 1992 г., как и в упомянутом законе, регулируется деятельность Правительства РФ по организации выполнения законов. Установлено, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Правительство организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры по устранению их нарушений.

К сожалению, ориентация правительственных актов на реализацию законов выявляется не столь отчетливо, как следовало бы. Нередко «рвется» связь между нормами законов и постановлений, последние медленно изменяются и отменяются.

Правотворческую деятельность Правительства нельзя представить без его участия в законодательной деятельности. Исторический опыт свидетельствует о сосредоточении законоподготовительных работ в исполнительных органах. С этой целью Правительство РФ утвердило 19 июня 1994 г. «Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»[1]. В нем были определены взаимоотношения Правительства с Президентом и Федеральным Собранием в области законопроектной деятельности, а также участие министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства. Регулируется планирование этой деятельности.

Правовые акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

В действующей Конституции соотношение актов Правительства с актами других звеньев исполнительной власти прямо не определено. Между тем в прежней Конституции России было установлено, что Совет Министров РФ в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в составе Федерации, отменять противоречащие законодательству акты администраций других субъектов. Закреплялось право отменять акты федеральных министерств и других подведомственных органов.

Содержание актов Правительства в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. Для ознакомления с нею достаточно обратиться к ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ: разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Добавим, что подробно порядок деятельности Правительства РФ определяется названным федеральным конституционным законом.

Ввиду высокой нормативности правовых актов Правительства в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.

Придавая большое значение анализу динамики постановлений Правительства РФ и обобщению тенденций нормотворческой практики, Институт законодательства и сравнительного правоведения проводит изучение правительственных постановлений. Одно из них касалось анализа актов, принятых за 9 месяцев 1993 г. Для удобства оценки изученные нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, которые поступили в институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес как работников органов исполнительной власти.

Приведенные данные дают основание обратить внимание на следующие аспекты подготовки и принятия постановлений Правительства. Целесообразно стремиться к более равномерному отражению в постановлениях вопросов развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер, к расширению спектра вопросов управления (кроме структурно-организационных), к более систематическому учету предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации, к последовательной реализации законов.

Особенности правительственных актов выражаются в используемых правовых способах и средствах воздействия на экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и граждан. Среди них важнейшее значение имеет разработка, утверждение и реализация базовых нормативно-правовых актов длительного действия. Речь идет о федеральном бюджете, о прогнозах, о концепциях, об основных направлениях развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, об их государственной поддержке, о федеральных программах, которые включают в себя комплекс средств достижения целей и рассчитаны на приведение в движение многих органов и организаций.

Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые комплексные программы, утверждаемые постановлениями.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. Выше уже отмечалась своеобразная «связка актов», когда постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение как общенормативный акт длительного действия. В нем содержится определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права. Таковы, например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи.

Есть и еще одна разновидность положений. Это положения, определяющие статус органа или организации. Таковы положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и др. Тем самым акты Правительства формируют правовое положение других субъектов, действующих в экономической, социальной и в иных сферах.

Правительственные постановления часто посвящаются установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет, например, об акцизах на товары, о размерах долговременной беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, об утверждении такс для начисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги. При всей конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и физических лиц.

Немалая часть правительственных постановлений носит еще более конкретный характер, будучи адресованными преимущественно одному субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти предписания обязательны для всех физических и юридических лиц, соприкасающихся с субъектом постановления и призванных оказывать ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий (АО «Аэрофлот» и др.), о создании или реорганизации государственных университетов.

Особо следует отметить такую предметную экономическую, социальную и иную направленность многих актов, как постановления, посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства. В них содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, либо, оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным органам решить определенные вопросы.

Широкая международная деятельность федерального Правительства находит свое выражение в нескольких актах. Это, во-первых, соглашения между Правительством России и правительствами других государств, во-вторых, постановления о подписании межправительственных соглашений, в-третьих, постановления о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию соглашений между РФ и другими государствами, в-четвертых, межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумы о понимании и т.п.

Поясним теперь кратко содержание распоряжений федерального Правительства. Они принимаются, как правило, по оперативным и конкретным вопросам и не носят нормативного характера. Подписываются Председателем Правительства.

Так, изучение распоряжений, опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволяет увидеть следующую картину содержания распоряжений. В сфере кадров и трудовых отношений – о назначении на должность и освобождении от должности, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности; в хозяйственной сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот; в организационной сфере – о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.

Анализ правовых актов Правительства свидетельствует о проблемах, которые реально возникают на практике. Во-первых, наблюдается «смещение» актов от того перечня полномочий, которыми Правительство обладает. Это особенно заметно в хозяйственной сфере, где велик объем таких актов, и в сфере безопасности и охраны порядка, где их явно мало. Во-вторых, далеко не всегда акты вызваны к жизни крупными явлениями, их нередко порождают только «ситуационные» потребности. В-третьих, немалая часть актов явно вторгается в сферу министерств и иных органов, причем не без их пожеланий.

Процедура издания правительственных актов регулировалась «Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров – Правительства Российской Федерации», утвержденным 28 января 1993 г.

В Регламенте Правительства РФ от 18 июня 1998 г. установлен порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства. Строго регламентирован порядок рассмотрения проектов актов и оформления решений, а также порядок подготовки законопроектов, иных актов и документов.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий и замечаний, подписанные соответствующими руководителями.

В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении наиболее важных вопросов в экономической сфере и подготовки проектов соответствующих нормативных правовых актов Правительство РФ образовало Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве и утвердило Положение о нем. На Совет возложены организация разработки проектов соответствующих правовых актов; анализ и предварительная экспертиза наиболее важных из них; подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов; утверждение планов деятельности рабочих групп, создаваемых для подготовки проектов нормативных правовых актов.

2. 4. Ведомственные акты

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством.

Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. – рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.

  Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.

Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов – положения, правила – можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избавить нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.

В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ – распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Указание – распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.

Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция – документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителями структурного подразделения – разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».

Протокол – документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.

Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение правовых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения – годовые и перспективные, общие и тематические.

Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства[2]. Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей – действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться[3]. Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества.

Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.

Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.

В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй – заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.

Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.

Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.

Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.

Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.

Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.

Есть ведомственные акты – разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.

Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных видов правовой деятельности.

Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.

Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.

2. 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Нормы и правила об административно-правовых актах субъектов РФ содержатся в конституциях и уставах. Они включаются в текст законов о правовых актах либо в положения (правила) о порядке подготовки и принятия актов глав администраций.

Федеративный характер России обусловливает наличие правительственных актов и на уровне ее субъектов. В основных чертах они схожи с актами федерального Правительства Постановления и распоряжения председателей правительств республик в составе РФ названы в конституциях республик. В ст. 7 Конституции Республики Карелия установлено, что эти акты не могут противоречить Конституции и законам Федерации и Республики Карелия. Акты федерального правительства не упомянуты. Согласно ст. 87 Конституции Республики Коми Глава республики, возглавляющий правительство, издает указы и распоряжения на основе и во исполнение действующего законодательства.

Статья 120 Конституции Республики Татарстан посвящена постановлениям и распоряжениям Кабинета Министров, который издает их на основе и во исполнение законов Республики Татарстан, решений Государственного совета и указов Президента республики. И здесь правовая связь с федеральными актами отсутствует.

Иная трактовка актов содержится в законе Республики Бурятия «О Правительстве Республики Бурятия» (21 июня 1995 г.). В ст. 4 указывается на организацию и контроль федеральных актов, включая акты Правительства РФ. Статья 31 посвящена актам Правительства с типичными элементами их подготовки, принятия и исполнения.

Теперь рассмотрим акты губернаторов и глав администраций областей и других субъектов Федерации.

В Уставе Ставропольского края записано, что губернатор принимает акты по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. Нормативные акты принимаются в виде постановлений, акты ненормативные, издаются в виде распоряжений (ст. 66). Там же говорится об актах руководителей органов правительства по вопросам деятельности соответствующих отраслей, а в ст. 69 – о приказах как правовых актах структурных подразделений правительства. Налицо противоречие.

Акты правительств, действующих под эгидой губернаторов или глав администраций, имеют более узкую сферу применения.

Согласно закону Краснодарского края от 4 апреля 1995 г. «О правотворчестве и правовых актах Краснодарского края» глава администрации издает постановления и распоряжения, а также утверждает Правила подготовки, принятия и выполнения решений органами исполнительной власти. Департаменты, комитеты, отделы и др. могут издавать приказы, постановления, инструкции и давать указания.

Акты областных администраций являются чаще всего оперативно-распорядительными и функционально-регулятивными, т.е. более узкими по сферам применения. В них преобладают предписания и задания.

 Решение – основной акт, принимаемый в целях разрешения наиболее важных вопросов. Решение – это обязательная для исполнения программа действий, принятая правомочным субъектом в установленном порядке, содержащая цели и способы ее наилучшего выполнения, набор средств (материальных, технических, финансовых, организационных и т.д.), указание на исполнителей и сроки исполнения. Осуществлению решений подчиняется вся последующая деятельность государственных органов, в ходе которой корректируются ранее принятые решения и зарождаются условия принятия новых решений.

Различаются следующие виды решений: а) постановления главы областной администрации; б) распоряжения главы областной администрации (или его заместителя); в) приказ начальников управлений, председателей комитетов; г) постановление комитетов; д) положение (об органе, о порядке деятельности); е) инструкция; ж) программа; з) план; и) письмо (обращение); к) рекомендации; л) поручения. Каждый вид решения присущ определенному виду органов, обладает специфическими юридическими свойствами и принимается для разрешения конкретных задач (вопросов). Решения можно классифицировать по субъектам их принятия (органам и должностным лицам), по содержанию, по форме, по процедуре принятия. Рекомендуется обратить внимание на круг устных решений и их фиксацию.

Рассмотрим теперь вопросы компетенции органа и основания принятия решений. Ведь решение служит важнейшим средством реализации компетенции, возложенной на государственный орган. Оно принимается в рамках той компетенции, которая очерчена в законе или положении. В них определены предметы ведения и полномочия, содержание деятельности соответствующих органов, причем решение, принимаемое по каждой функции (в области бюджета, налогов и т.д.), влечет за собой цепь других управленческих действий и находится с ними в подвижном соотношении.

Работники областных органов должны представлять себе, как реально складывается «массив» решений, как он распределяется по различным функциям. Полезно проводить систематический анализ решений (за полугодие, год) по функциональному признаку. Это позволит обеспечить равномерный охват тех сфер хозяйственного и социально-культурного строительства, в пределах которых органы уполномочены действовать на основании закона, положений и т.д. Применительно к отраслевым комитетам, отделам и управлениям необходимо обеспечивать охват всех функций и избегать какой-либо односторонности. Учитывая, что сфера их деятельности связана преимущественно с отраслью, подотраслью хозяйства, культуры и т.д., желательно сосредоточивать решения на вопросах организационных, информационных, экономических, финансовых, труда и кадров, производственно-технических, строительства. В разных отраслях и подотраслях складываются различные пропорции этих функций.

Руководители и специалисты должны правильно оценивать факторы, ведущие к нарушению охарактеризованной выше зависимости. К таким факторам относятся: чрезмерное «давление» на областную администрацию руководителей одних комитетов, управлений, отстаивающих преимущественное внимание к своим областям деятельности, и пассивность других; неблагополучие, недостатки в какой-либо сфере, вынуждающие принимать решения главным образом по определенному кругу вопросов; некоторые объективные препятствия – недостаточность прав, финансовых средств и т.д.

Особого внимания в процессе подготовки и принятия решений заслуживает неукоснительное соблюдение законности, выполнение предписаний, содержащихся в законах и основанных на них актах. Недопустимы «корректировки» закона либо принятие – по мотивам целесообразности – решений, нарушающих закон.

Рекомендуется исходить из следующих юридических оснований для принятия решений областными органами: а) точное указание в законе, указе, постановлении Правительства РФ предмета (вопроса), подлежащего разрешению; б) предметное правовое регулирование в сфере совместного ведения до издания законов Федерации, в) определение в законе и иных актах федеральных органов решений, принимаемых по соответствующим вопросам; г) установление конкретного решения, которое должно быть принято, и его формы; д) закрепление в законе и ином акте федерального органа компетенции органа (должностного лица), в рамках которой им самостоятельно принимаются решения; е) учет компетенции других органов как сфер, запретных для принятия решений областными органами.

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе 20-х гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х гг. – в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенстве «неравных сторон»[1] Интерес к ним возрос в настоящее время[2], хотя многие аспекты остаются не разработанными.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам[3]. Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопартнерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл – субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и субсоглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части «договорной компетенции».

В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией[4].

В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений доля разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме – в п. 3 ст. 11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (пп. 2, 3 ст. 78).

Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала – в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и таможенномиграционных режимов – в договоре с Калининградской областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры – в договоре с Санкт-Петербургом).

В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде исключения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.

Допускается неоправданное включение в ряд договоров (со Свердловской областью и др.) положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств (по конкретным основаниям). Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет «пестрым», «мозаичным».

Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.

Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедералъных договоров и соглашений. В их развитие принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом в управленческой и хозяйственной практике.

2. 7. Локальные акты

Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности – производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.

Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях[5]. Среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные акты – уставы, положения, учредительные договоры – содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.

Можно выделить следующие признаки локальных актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса, б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру, в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур, г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения, д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций.

Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже – решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем подробные пояснения применительно к структурам, действующим в производственной и социальной сферах.

Библиография

А) Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации
2. Гражданский кодекс Российской Федерации
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
4. Федеральный Конституционный Закон от 17.12.1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

Б) Список литературы

1. Административное право Российской Федерации: Учебник / Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. – 3-е изд., испр. и доп.. – М.; Зерцало-М, 2001.
2. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.НОРМА, 2002.
3. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 1998.
4. Демин А.В. Нормативный договор, как источник административного права // Государство и право, 1998.   № 2 С. 15-21
5. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора.  Красноярск, 1997
6. Российское административное право: Учебник / Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А.. – М.; Юристъ, 1996.
7. Старилов Ю.Н. Курс административного права. В 3т. М.: НОРМА, 2002
8. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003.
9. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001

10.  Учебник административного права / Агапов А.Б.. – М.; Городец, 1999.